Владимир ГЕЛЬМАН

Законодательная деятельность парламента России

в октябре 1994 года

На фоне назначений, отставок, попытки вынесения вотума недоверия Правительству и речи Солженицына законодательная деятельность палат Федерального Собрания в октябре (равно как и в любом другом месяце) выглядит рутиной. Как правило, журналисты при обсуждении законов откровенно скучают и не склонны уделять много внимания этой стороне парламентской жизни. Кто помнит, скажем, что «красно-коричневый» Верховный Совет незадолго до роспуска отменил разрешительный порядок прописки, приняв Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (в то время как «демократические» власти Москвы этот закон открыто игнорируют) — события, о которых почти никто не пишет, в массовом сознании попросту не существуют.

Между тем именно принятие-непринятие законов — единственное реальное средство влияния парламента на политический процесс в России. Утверждение бюджета, назначения и отставки случаются редко (а кроме того, как показывает опыт, Президент может обойтись и без санкции парламента), а законы принимаются каждую среду и пятницу (дни думских заседаний) и меняются не так уж часто. Только в октябре Дума рассмотрела проекты 25, Совет Федерации — 7 законов. Несмотря на существование списков «важных» и «особо важных» законопроектов, порядок их вынесения на сессию, как правило, определяется силой лоббирования и степенью разногласий внутри комитетов и между ними.

Роль фракций в этом процессе не столь заметна, хотя у каждой из них есть своя idea fixe — будь то государственное финансирование сельского хозяйства у аграриев или местное самоуправление у ПРЕС. Но, как правило, профессионально-корпоративные интересы берут верх над партийно-политическими. Скажем, в комитете Думы по делам Федерации и региональной политике ключевые позиции занимают бывшие работники исполнительной власти регионов, и именно поэтому в готовящемся проекте закона «Об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» роль представительных органов регионов, как и сегодня, сводится к придатку администрации. Другой пример — не поддержанное фракцией «Выбор России» требование С.Юшенкова об отставке министра обороны; если бы Юшенков не выступил с этим демаршем, то его позиции как председателя парламентского комитета по обороне могли существенно ослабнуть. Своеобразный рейтинг законодательной деятельности в октябре (с точки зрения ее общественной значимости) мог бы выглядеть так:

1. Гражданский кодекс. Часть 1 (принят Думой в третьем чтении).

2. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» (принят Думой в третьем чтении).

3. Закон «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год» (Думой и Советом Федерации преодолено вето Президента).

4-7. Закон «О внесении изменений в Закон «О средствах массовой информации» (Думой преодолено вето Совета Федерации); Закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (Дума не смогла преодолеть вето Совета Федерации); Законы «О государственной поддержке средств массовой информации», «О телевидении и радиовещании» (принят Думой в третьем чтении).

8. Закон «О политических партиях» (отклонен Думой в первом чтении).

9. Конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека» (отклонен Думой во втором чтении).

10. Закон «О счетной палате» (отклонен Думой во втором чтении).

Гражданский кодекс — самое большое достижение Думы — был проголосован с третьей попытки и принят, несмотря на яростное сопротивление аграриев, пытавшихся добиться прямого запрета на куплю-продажу земли. Благодарить за союзничество правые фракции должны прежде всего члена фракции АПР В.Исакова, выступавшего здесь прежде всего в качестве юриста и председателя комитета по законодательству — окончательный вариант проекта был проведен через Думу в неизменном виде во многом благодаря его позиции.

Корпоративные интересы сыграли ключевую роль и в принятии другого важного закона — «О гарантиях избирательных прав граждан», поддержанного тремя комитетами парламента. Несмотря на предпринятые попытки блокировать прохождение закона еще на весенней сессии, разработчики из Центризбиркома, сочетая посулы с угрозами президентского вето, добились нужного Президенту варианта решения. Фактически легализована введенная осенью прошлого года ельцинскими указами избирательная система, Президент получил право назначть треть (а фактически — две трети) членов Центризбиркома, закреплены схема сбора подписей и приоритет частного финансирования выборов. Изменить эту систему при предстоящем принятии Избирательного кодекса будет крайне тяжело.

Закон «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год» не столь фундаментален, но примечателен по двум причинам. Во-первых, принятый по инициативе «ЯБЛока» закон содержит весьма жесткий регламент принятия бюджета, требующий от правительства расшифровки бюджетных статей по кварталам и регионам, и несоблюдение кабинетом этого регламента почти автоматически ведет к новой постановке Думой вопроса о доверии. Во-вторых, обоим палатам парламента удалось преодолеть президентское вето 2/3 голосов депутатов практически из всех фракций; таким образом, впервые после штурма Белого Дома исполнительная власть оказалась ограничена законом — пока, правда, больше на словах.

Корпоративные интересы Думы доминировали и при попытке фундаментальной реформы управления средствами массовой информации, первый этап которой потерпел относительную неудачу — Дума, несмотря на вето сенаторов, запретила органам власти быть учредителями СМИ (в отчаянии Шумейко обратился с просьбой о вето к Президенту), но регламент освещения в СМИ деятельности органов власти, также отвергнутый Советом Федерации, усилиями правых фракций не собрал 2/3 голосов. Второй этап, связанный с реформой финансово-экономических механизмов управления СМИ, начатый законом «О телевидении и радиовещании», обещает еще более жесткую борьбу.

Повторный провал в Думе законопроекта «О политических партиях» был предопределен автором проекта И.Зубкевич (ДПР) — перечень претензий фракций к проекту оказался слишком велик. Отсутствие серьезных консультаций разработчиков с политической общественностью привело к фиаско — проект собрал 126 голосов «за» (при планке 226) и, судя по всему, принят нынешним составом Думы не будет. Та же участь, вероятно, ожидает и проект конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека», для принятия которого необходимо 2/3 голосов в обеих палатах. Совет Федерации будет настаивать на требовании ряда губернаторов назначать региональных омбудсменов по согласованию с ними, а для думского большинства на посту уполномоченного однозначно неприемлема фигура одного из лидеров «Выбора России» С.Ковалева (строго говоря, в этой роли был бы более уместен оппозиционер, а не сторонник правящего режима).

Ноябрь обещает не менее драматическую борьбу вокруг законодательства — в планах Думы пакет бюджетно-налоговых законов, проект Земельного кодекса, законы об организации власти в субъектах Федерации и о местном самоуправлении. Трудно ожидать от Думы выдающихся успехов — слишком велики разногласия и слишком малы ее возможности воздействовать на ситуацию. Но, каковы бы ни были сами депутаты и принимаемые ими решения, карточки и кнопки для голосования — все же лучшее политическое оружие, чем танки.