Политический мониторинг :: Выпуски политического мониторинга :: Текущий месяц

 

Ольга СЕНАТОВА,

Александр КАСИМОВ

Федерация или новый унитаризм?
Повторение пройденного

1.    ЭВОЛЮЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕРТИКАЛИ В РОССИИ

Государственный механизм [1] находится в состоянии агонии. Агония эта — следствие распада прежней модели государства, обеспечивавшей более или менее стабильное функционирование его различных институтов, и систематического подавления ростков модели новой — это подавление достигло своего апогея в период после 4 октября 1993 года, когда правительство решило, что можно все. На инерции огромного маховика, запущенного 70 лет назад, еще держится наследница империи — Россия. Выработанные за это время обычаи, установления, обряды, все социальное устройство с трудом поддаются разборке.

После распада (или устранения — как кому нравится) исполнительной вертикали руководство начало поиски путей для создания новой. В конце концов модель была выработана, однако назвать ее рациональной язык не поворачивается. В ней соединены противоречивые подходы и методы, существуют лишние структуры и отсутствуют необходимые, а самое главное, в основу этой стихийно родившейся модели положена новая демократическая мифология, до сих пор определяющая во многом (но не во всем) поведение центра.

1.1.       «Исполнительная вертикаль» в регионах [2]

1.1.1.      Представители президента

В самом начале (то есть после августа 1991 года, а именно оттуда ведет свое начало государственное строительство в России — тогда у Главного Строителя оказались развязаны руки) родился институт представителей президента. По идее, они должны были служить противовесом местным Советам (руководство которых по мере сил сопротивлялось как избранию президента, так и исполнению решений ВС РСФСР, проведенных демократами в пику ВС Союза), контролировать и направлять местные власти и вообще служить связующим звеном между президентом и регионом. Это нововведение было задумано еще в пору выборов — многие представители были тогда доверенными лицами Ельцина в своих регионах, но его воплощение пришлось как раз на август 1991 года и было сохранено и после изменения порядка формирования исполнительной вертикали.

Представители президента остались «третьим членом — пятым колесом» в системе областной власти (глава обладминистрации — председатель облсовета — представитель президента) и, за неимением каких-либо полномочий, в большинстве регионов довольно скоро превратились просто в гласных осведомителей: основной их функцией стало собирание информации и написание докладных и справок о ситуации на месте. Обратная связь практически отсутствовала. Лишь немногие представители, используя старые связи и влияние, только в силу собственных заслуг сумели стать влиятельными фигурами, но зачастую представителями стали маргиналы-демократы — избранные в 1990 году депутатами ВС РСФСР инженеры и рабочие — без связей как в центре, так и в своем регионе. Нововведение, таким образом, оказалось нежизнеспособным и не было отменено, очевидно, в силу того, что в центре все время появляются политики, которым такая сеть нужна в собственных целях.

1.1.2.      Главы администраций

Что же касается института глав администраций, также назначаемых президентом, то отметим, что сугубо иерархической исполнительной вертикали в России (в отличие от Украины) сформировано не было, в основу ее был положен принцип согласования кандидатуры главы администрации с местным Советом, без какового глава оставался и.о.[3] , что в условиях новизны команды, пришедшей к власти в центре, было единственно разумным и позволило не развалить управление страной сразу. Дискредитировавшие себя в глазах демократической общественности в дни августовского путча местные начальники (председатели Советов и исполкомов, часто совмещавшие государственное кресло с партийным) были, как правило, своими же Советами от дел устранены, и по представлению снизу или по рекомендации сверху новые главы администраций в период с ноября 1991 до марта 1992 г. были назначены непосредственно президентом. При отсутствии какой-либо демократической кандидатуры как в центре, так и на месте случались курьезы — глава администрации Тамбовской области В.Бабенко был назначен по представлению местной «ДемРоссии» числом 15 человек, что не мешало ему работать в режиме компромисса с Советом, возглавлявшимся бывшим первым секретарем обкома А.Рябовым.

Система назначений «по представлению», впрочем, географически ограничена Уральским хребтом. В Сибири и на Дальнем Востоке председатели облисполкомов в основном «отсиделись» в августе и остались на своих местах, заверив президента в верности.

Вновь созданная система предполагала двойное подчинение главы администрации и двойной контроль за его деятельностью. Внутри области (края, округа) пирамида власти строилась точно так же, как и в отношениях субъекта Федерации с центром, но связи здесь были и оставались до последнего времени значительно более жесткими, а роль Советов — неизмеримо меньшей [4].

Пройдя через период конфликтов глав администраций с Советами (там, где главы администраций были «новыми людьми» в руководстве области), система укрепилась и прижилась. Неприемлемые, не нашедшие компромисса главы администраций были сменены на весенних (1993 года) выборах, после чего во всей России осталась одна-две конфликтных области, а в целом порядок был восстановлен и, по существу, в новом качестве — жесткому «партийному централизму» был противопоставлен принцип управления более демократический, позволявший сочетать потребности центра с интересами региона, в первую очередь экономическими.

Эта система управления областями и автономными округами имела все шансы эволюционировать в сторону оптимальной для России по мере повышения квалификации руководства местных Советов и администраций — необходимость сотрудничества и постоянных компромиссов стимулирует приобретение органами власти политического опыта.

Она просуществовала до октября 1993 года, когда была безжалостно, безо всякого согласования с регионами и какого-либо внятного обоснования ликвидирована.

1.1.3.      Послеоктябрьская исполнительная вертикаль

Система исполнительной власти, сформировавшаяся в краях и областях после октября 1993 года, проста: глава администрации области полностью подчинен президенту и ответствен лишь перед ним, о выборности глав практически не упоминается. Органы представительной власти будут состоять из минимального числа депутатов, работающих, как правило, без отрыва от производства, лишены контрольно-распорядительных функций, будут существовать как бы «при главе администрации». По существу, функции представительных органов власти сведены до присущих им до веяний перестройки — к утверждению решений главы администрации (ранее это называлось обкомом КПСС).

Вдобавок часть полномочий главы субъекта Федерации спущена вниз, в районы и города, что закладывает конфликты вертикального подчинения внутри области (края, округа) и расшатывает вновь создаваемую исполнительную вертикаль изнутри. Очевидная цель — ослабить региональные элиты. Очевидное следствие — возможное резкое снижение уровня управляемости основной административной единицей государства.

Совсем другое положение в республиках в составе РФ. Политическая система в них формально не менялась вообще, за исключением устранения со сцены органов КПСС. Представителей президента почти во все республики назначить так и не удалось — их лидеры блокировали все попытки центра провести эту операцию, заявляя о своем государственном суверенитете и праве наций на самоопределение. По существу же, в каждой республике сложился свой вариант государственного управления, но с неукоснительным соблюдением разделения функций органов власти с сохранением в общих чертах советской системы (руководящий орган — Президиум ВС, тонкости взаимоотношений с исполнительной властью — в зависимости от качеств личности лидеров, но с сохранением подчинения Совмина Верховному Совету). Лишь в некоторых республиках сложилась президентская форма правления с широкими полномочиями президента, но и здесь конфронтации с Советами не возникало — большинство президентов — бывшие первые секретари местных обкомов КПСС или деятели общероссийского масштаба, сделавшие карьеру за пределами республики (например, президент Чувашии Н.Федоров, президент Ингушетии Р.Аушев; к этой же группе можно отнести даже К.Илюмжинова и Д.Дудаева) [5].

В силу достаточной сплоченности давно друг друга знающих лидеров республик, внутренней бесконфликтности, политической стабильности и неизменности кадрового корпуса управленцев попытки давления на республики, как правило, безрезультатны. Центру здесь удался пока только прямой подкуп (вернее, откуп) — президенту Якутии-Саха Михаилу Николаеву в обмен на политическую поддержку президента Ельцина и в силу особенностей географического положения региона фактически подарена собственная республика, — но «натравить» республики друг на друга или заставить их поступиться своей самостоятельностью явно не удастся ни при каких условиях. Формально прав для вмешательства во «внутреннюю жизнь» республик у центра нет — после октября президент Ельцин только посоветовал им (в отличие от областей, которым это было предписано категорически) ликвидировать систему Советов, чего республики делать не поспешили. Также было заявлено о грядущем назначении в республики, не имеющие президентов, представителей Президента РФ: испугавшись мифического «всевластия Советов», центр этим шагом провоцирует появление президентов практически во всех республиках (что, как показывает опыт, усиливает отталкивание республик от Москвы, а в республиках со сложной этнополитической обстановкой провоцирует рост национальных конфликтов) и еще раз демонстрирует свою исключительную компетентность в региональных делах. И сейчас, несмотря на перевыборы Верховных Советов, в большинстве случаев называемых теперь по-другому и состоящих из меньшего числа депутатов, политическое развитие республик на самом деле идет как в прямом, так и в переносном смысле по своим собственным законам — разве что с небольшим ускорением. Так или иначе, а создание профессиональных парламентов давно стояло в республиках «на повестке дня», вопрос этот достаточно давно в принципе был решен. Но роспуск Верховных Советов почти везде было решено не производить до истечения срока их полномочий (то есть до 1995 г.), исходя из стремления не обострять без нужды политическую ситуацию в нестабильной экономической обстановке. А раз Москва сама стабильность нарушила — можно и провести выборы на год раньше, благо что в нынешних условиях население однозначно выскажется за кандидатов, пользующихся поддержкой руководства республики.

Создание «карманных парламентов» в Калмыкии и Якутии произошло в первом случае задолго до сентября 1993 года, а во втором — носило характер закрепления уже существующего положения. Как правило же, республиканские политические лидеры не горят желанием особенно ущемлять представительную власть — она их поддержка и опора, представляющая ту же местную партхозэлиту. Немаловажно также, что факторы легитимности и юридической законности здесь первостепенны — противопоставить силе центра (за которым мощь всей государственной машины) они могут только их и поддержку населения.

1.2.       Исполнительная вертикаль и центр

Полное непонимание стратегии и тактики государственного реформирования было проявлено центром по отношению к своей собственной роли, структуре, наконец, предназначению как субъекта региональной политики. Слово «непонимание» здесь означает не нашу оценку, а констатацию печального факта. Объяснение этой дисфункции молодого Российского государства может быть только одно — в Советском Союзе никакой региональной политики не существовало в принципе, регионами ведали Госплан, Госснаб и аппарат ЦК КПСС, которые и брали на себя соответствующие своим задачам части этой работы. Крупные предприятия при старой системе были в значительной степени экстерриториальны и со своими проблемами обращались непосредственно в отраслевые министерства.

После не единожды уже упоминавшегося августа 1991 года и ликвидации всех вышеперечисленных структур регионы, по существу, оказались «брошены» центром на произвол судьбы вместе с находящимися на их территории оборонно-промышленными гигантами — не стало ни фондов, ни финансов, ни контроля.

Показательно в этой связи, что при посещении той или иной руководящей персоной того или иного региона на свет появляются постановления (указы) о социально-экономическом развитии территории (предприятия, комплекса предприятий). Часто подобные документы появляются в период предвыборных кампаний. Никто в правительстве не может в итоге сказать точно, сколько средств получает таким образом помимо бюджета тот или иной регион. Подобная альтернатива социально-экономической региональной политике стимулирует появление в Москве «ходоков» из областей и республик, создание представительств территорий там же и прочие сепаратные действия, вплоть до коррупции.

Иную идеологию взаимоотношений центра и регионов создавал Федеративный договор, закладывавший правовой фундамент под разграничение компетенций, дававший регионам юридический статус субъектов Федерации, составляющих Российское государство. В свою очередь, документ превращал Россию в полноценную Федерацию.

Полномочия, отнесенные к совместной компетенции центра и регионов, требовали разработки правового механизма их взаимной реализации. Эта работа центром всемерно затягивалась и не проведена окончательно до сих пор — безусловное разграничение сферы совместной компетенции оказалось невыгодной огромному количеству существующих в центре структур управления, эти полномочия уже давно узурпировавших. И этот факт наглядно продемонстрировал отсутствие влиятельного учреждения, которое бы отвечало за проведение региональной политики.

Очевидно (по крайней мере должно быть очевидно тому, кто претендует на лидирующие роли в государстве), что такой сложный механизм, как министерство, для четкой работы требует не только четкой правовой базы функционирования, но и внятной концепции деятельности и хотя бы каких-то собственных традиций, и как итог отсутствия вышеперечисленного важнейший элемент российского государственного управления — структура по работе с регионами (чью роль сейчас чисто теоретически исполняет Госкомфедерация) фактически недееспособна, сколько бы еще реорганизаций она ни пережила (на момент написания статьи здесь грядет пятая за полтора года существования ведомства). До сих пор непонятно, с какими целями и исходя из каких таинственных для непосвященного установок происходит постоянная перетряска министерств, ведомств, госкомитетов — упразднения, слияния, образования новых и т.п. — по крайней мере, самими чиновникам, вопреки распространенному мнению, она причиняет лишь неудобства и неприятности.

Но Госкомфедерация недееспособна все же главным образом потому, что не имеет средств и влияния в центре (и соответственно на местах). Ибо как никто, кроме субъектов Федерации, не был заинтересован в разработке механизмов выполнения Федеративного договора, так в действительности никто, кроме них, не заинтересован в укреплении начал федерализма в российском обществе.

Следствием этого, по нашему мнению, и стало изменение политики центра в отношении регионов, а именно практически нарочитое игнорирование им Федеративного договора после 21 сентября 1993 года — само слово «субъекты Федерации» почти исчезло из официального лексикона. Но оказалось, что центру по-прежнему нечего предложить регионам; более того, в новых условиях непонятно, зачем существующий центр может им понадобиться, какие жизненно важные функции может выполнять.

Никакой иной модели региональной политики центром пока предложено не было, никаких выгод регионам от «новой централизации» не ожидается, нет сил и средств, чтобы добровольно или насильственно принудить непокорные республики (области) к повиновению. А это значит, что нас ждет псевдоцентрализация, когда местные главы исполнительной власти будут усиленно изображать покорность, прикрывая ею в отсутствие действенного контроля в лучшем случае ту же внешнеэкономическую деятельность, проводимую по персональному указу или нелегально, в худшем случае злоупотребления и некомпетентность. К тому же операцию «укрепления государства» можно производить только над областями и краями, но уж никак не над республиками — здесь подобные действия неизбежно дают прямо противоположный результат.

На место эшелонированной системы управления страной, существовавшей при коммунистах, проскочив робкую попытку создания Федерации, центр переходит к крайне неэффективной системе персональной ответственности глав администраций перед президентом; механизмы контроля при этом неясны.

На данном этапе общество и власть, не успев осознать всех выгод федерализма и реального разделения властей на региональном уровне, отвергли его. Как следствие, система исполнительной власти в стране не работает не только в том смысле, в котором хотелось бы центру. Она вообще теряет очертания системы. Попытки центра привести ее в надлежащий вид нарушили ее действительную работоспособность. Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что существование нынешней России в виде жестко централизованного государства уже невозможно — к старому вернуться нельзя, нынешние попытки лишь ослабляют страну. А это значит, что к федерализму рано или поздно придется вернуться, несмотря на нарастающую в обществе тоску по унитарному государству. Выражением этой тоски во многом стала и новая российская мифология рыночных реформ и угрозы реставрации коммунизма в провинции.

2.    НОВАЯ ВЛАСТЬ — НОВЫЕ МИФЫ

2.1.       «Наследие коммунистического прошлого» — миф ельцинского настоящего

Объявленный российским руководством в 1991 году курс на регионализацию был продиктован жесткой логикой политической борьбы, которую оно вело с руководством тогдашнего СССР. В этой борьбе обеими сторонами активно искались союзники, которыми на тот момент и оказались лидеры автономных республик РСФСР. Это совершенно естественно, потому что автономии обладали формально-юридическими признаками государственности, а следовательно, могли, не приходя в столкновение с законом, фактически повышать свой статус и урывать у тогдашнего центра (тогда, напомним, в этой роли выступало руководство СССР) большие или меньшие куски власти, тем самым ослабляя его. Российскому руководству, не имевшему почти никаких прав, тогда это было на руку. С другой стороны, лидеры России обвиняли союзный центр в попытках «развалить демократическую Россию путем допуска коммунистических автономий к самостоятельному подписанию Союзного договора»...

После прихода демократов к власти «курс на регионализацию» был продолжен. Но, как довольно скоро выяснилось, эту регионализацию центр понимал весьма своеобразно — как собственное освобождение от обязательств перед регионами. Сами же регионы в лице глав исполнительной власти от ответственности перед собственным населением освобождать никто и не думал, не забывая забирать у них до 90% получаемых с территории налогов. В результате главы администраций оказались загнанными в угол сразу с несколькими сторонами. Одна сторона — центр, вторая — практические и неотложные дела (собственно, главный их вид деятельности), третья — представительная власть на местах, которая в одно мгновение оказалась безо всякого начальства и с резко расширенными возможностями. Понятно, что в таких условиях реальная работа невозможна, и выход из этого угла был найден. В чем же он заключался?

Первое, с чем предстояло «справиться» региональному начальству, — местные представительные органы власти, сиречь обл- и крайсоветы. Состоящие, по демократскому выражению, «сплошь из партхозактива», они после августа 1991 года лишь поснимали самых одиозных своих председателей, совсем уж плохо себя поведших во время путча. Глава администрации (совершенно неважно было, представлял ли он тот же самый партхозактив или был новым и «демократическим») по определению вынужден был проводить политику, диктуемую Москвой, то есть «демократизацию во всех сферах жизни». Это обстоятельство плюс совершенно неясные на первых порах границы взаимных полномочий почти во всех областях и краях и дали тот результат, который позже был окрещен «конфликтом законодательной и исполнительной власти» (и приписывался этим властям автоматически во всех случаях их совместного существования). В интересах обеспечения собственной практической деятельности наиболее дальновидные главы сразу пошли на какие-то компромиссы с Советами, менее дальновидные — позже, но так или иначе к этому пришли почти все. Советы же, вскоре на практике убедившись в ограниченности своих полномочий (прежде всего в смысле реального исполнения), также снизили «напор» и перестали предъявлять к главам заведомо невыполнимые требования (т.е. такие, которые входят в противоречие с основополагающими указаниями президента и его команды).

Но это был только первый этап. Дальше все происходило в соответствии с жизненными потребностями практического руководства. То есть и главы администраций, и руководители обл- и крайсоветов довольно скоро поняли взаимовыгодность сосуществования. Выгодность же эта заключалась в следующем. Неприемлемость социально-экономической политики центра была сразу ясна любому руководителю, имеющему если не природные способности, то хотя бы минимальный опыт работы. Те же главы-неофиты, которые не обладали ни тем, ни другим, так или иначе самой жизнью принуждены были учиться реальности. Но если Советы о том, что правительство делает что-то не так, могли говорить открыто, то главы администраций в силу отношений подчиненности с этим правительством — разве что в кулуарных разговорах. А поскольку вменяемое региональное начальство руководствуется в первую очередь интересами своего региона и в последнюю — политическими мотивами (вопреки твердому московскому убеждению), и реальных (а не декларируемых) расхождений в понимании этих интересов между главами исполнительной и представительной власти на местах было не так уж и много, постольку оно (начальство) и выработало взаимоприемлемую для обеих «ветвей власти» тактику поведения. Привилегия высказывать различные претензии, «качать права» и критиковать центр была предоставлена Советам. На долю же глав администраций досталось смиренно выпрашивать различные льготы для региона, ссылаясь в том числе и на «противодействие реформам со стороны реакционного облсовета». Разные неугодные центру решения также принимались Советами, главы же разводили руками — «что мы можем сделать, они выше нас». Как правило, здесь действовало своего рода «джентльменское соглашение», иногда же дело доходило до плохо прикрытого надувательства центра: глава администрации и председатель Совета по взаимной договоренности «распределяли роли» и валяли дурака перед правительством великой державы. И правительство этому верило. Сие может удивлять только людей, плохо знакомых с уровнем региональной компетенции и степенью идеологизированности российского руководства. Тех же, кому довелось читать, например, аналитические записки, идущие из аппаратов представителей президента, удивить просто нечем [6].

В реальности, в отличие от мифологии, нужно отметить противоречие между идеологизированным центром и «безыдейной», «прагматической» провинцией. Правда, это относится в первую очередь к областям и краям — в республиках ситуация несколько иная, там уже давно активно идет выработка идеологии «сопротивления центру».

2.2.       Миф рыночной экономики

В основу сегодняшней модели исполнительной вертикали положено мифологическое представление о рыночной экономике. Новый миф предполагает, что при реформировании прежней, заведомо (то есть по определению, данному «командой реформаторов») недееспособной экономико-социальной модели (под реформированием в подавляющем большинстве случаев понимается насаждение отдельных элементов рыночного устройства общества, вернее, понимаемых как рыночные) автоматически должно происходить улучшение экономической ситуации. Если не сейчас сразу, то чуть погодя. При этом полностью отсутствует разработка доказательств того, что элементы рыночной системы при попадании в исторически сложившуюся структуру (обычно называемую «социалистической», «плановой», сейчас более употребительны выражения «партократическо-бюрократической» и т.п.) остаются рыночными и действительно реформируют систему в нужном (т.е. желаемом) направлении. При отрицании тоталитарных подходов к управлению ставка делается именно на самоорганизацию общества, которая по демократическому определению должна возникать сразу, как только снимаются так называемые «тоталитарные оковы». Тот факт, что эти «оковы» были звеньями государственного управления, обеспечивавшими выживание общества, попросту отбрасывается за ненадобностью. В то же время, с позиции московского начальства, этот миф имеет и изнанку: за отсутствие многочисленных благодатей, долженствующих проистекать из рынка, несут ответственность местные начальники, не сумевшие должным образом «обеспечить» (особенно теперь, после ликвидации «красных» Советов).

3.    ФЕДЕРАЛИЗАЦИЯ СТРАНЫ — ЕДИНСТВЕННАЯ АЛЬТЕРНАТИВА ПОТЕРЕ ЕЕ УПРАВЛЯЕМОСТИ

Как мы показали выше, при всем желании лидеров государства возврат к прежней централизованной системе управления уже невозможен — изменилось общество, исчезла партийная властная пирамида, разрушена советская экономическая система, в основе которой лежали Госплан и Госснаб.

Многие экономисты и политики между тем убеждены, что никакой другой системы управления, кроме той, какая как бы имеется сейчас, быть не может, а повышение экономической и политической самостоятельности регионов приведет к распаду Российской Федерации. По нашему же мнению, у России есть единственный путь, который поможет ей этого распада и развала избежать, — становление в России реальной, а не декларативной Федерации путем передачи полномочий из центра в регионы, благо что имеющиеся у центра полномочия — в большей степени иллюзия, чем реальность, и ему уже реально не принадлежат.

Титулованные (и не очень) российские экономисты доказывают, что любое разрушение централизованной системы управления государством чревато невозможностью проведения единой экономической политики и распадом экономических связей. В попытках республик и областей проводить самостоятельную экономическую политику им видится главная угроза «строительству капитализма» и «политике реформ»; регионы, повинные в этом преступлении, подвергаются общественному порицанию с помощью средств массовой информации, раздаются призывы к правительству не переводить им деньги из бюджета. При этом центр не дает никаких рецептов того, как надо проводить конкретные преобразования, — применимые к местным условиям рецепты отсутствуют, не предлагается ничего, кроме благих пожеланий.

 

Правда, справедливости ради нельзя не заметить, что уложить все регионы в прокрустово ложе «гайдарономики» за два года так и не удалось. Чем дальше от столицы, тем меньше признаков «новой экономики» можно встретить — в городах, областях и республиках за время самостоятельного экономического развития в большей или меньшей степени сложились собственные подходы к реализации общих установок центра. Отвергнувшие же их с той или иной степенью решимости области и республики (например, Ульяновская область, Татарстан, Хакасия) по всем показателям развивались успешнее «послушных», но не привилегированных (например, Пензенская область, Чувашия).

Россия — огромное государство. И за 70 лет унификации в силу сравнительной технической отсталости не удалось нивелировать различия между регионами. Различия эти не только и не столько географического характера, сколько характера историко-культурно-социального. Предпочтения населения, его стереотипы и установки, преобладающий тип производства, национальные особенности и т.п. — весь этот комплекс в большинстве регионов уникален. Старая система тоталитарного управления обладала, как это ни парадоксально, огромной гибкостью и способностью учитывать местные условия или изменять их без сильных социальных потрясений. Новая система, родившаяся в головах московских начальников, практически игнорирует саму возможность различий между регионами (кроме совершенно очевидных — типа необходимости ежегодной навигации в условиях Крайнего Севера или неизбежности межнациональных конфликтов на Северном Кавказе). В связи с этим очевидно, что и экономическая политика должна быть дифференцированной. Но очевидно, к сожалению, не для всех. Да и те экономисты, которые на словах признают необходимость такой дифференциации, не знают зачастую региональных особенностей.

Создать единую эффективную концепцию становления новой экономики, по-видимому, в такой стране невозможно. Во всяком случае, последний опыт гайдаровских «чикагских мальчиков» нельзя назвать успешным.

Представляется единственно возможным в этих условиях осуществление на местах собственных экономических программ, созданных с опорой на местные условия и реальных для этого региона, и формирование на их основе общефедеральных бюджетных планов. И здесь можно найти место представителям центра — на местах не везде есть квалифицированные экономисты (их не хватает даже на Украине, государстве — члене ООН). Разработка при обязательном участии представителей местных властных структур и специалистов конкретных для каждого региона экономических программ и увязка их с другими такими же — работа для московских экономистов, которых сотни. Заодно через два-три года выяснится реальный профессионализм каждого из них — в работе, а не в писаниях об экономической катастрофе или признаках грядущего процветания.

 

Формирование экономической политики снизу, бесспорно, нанесет ущерб чистоте рыночной идеологии, но может помочь выведению экономики из кризиса.

 

Политики, напуганные распадом СССР, в большинстве своем убеждены, что причиной его было обретение союзными республиками большей самостоятельности, и делают вывод о неизбежности такого же процесса в России, забывая о том, что республики Союза имели внешнюю границу, самостоятельную (до некоторой степени) экономику, более или менее сбалансированную структуру кадров, в конце концов, собственные ЦК КП (кладезь вышколенного аппарата) и т.д. И несмотря на это, сейчас все постсоветские государства испытывают серьезные экономические трудности — они все же не являются «самодостаточными».

Российские регионы не имеют подобных атрибутов. Попытки одностороннего «выхода» из России потребуют от населения серьезнейших жертв, которым руководители, желающие оставаться у власти, не решатся его подвергнуть (хотя бы из инстинкта самосохранения). Самостоятельность, скажем, Чечни прекратилась бы через несколько месяцев после отказа России от платежей республике, отказа бесплатно транспортировать ее грузы, перевода следующего через нее товаропотока в обход опасной зоны.

Беда в том, что, как правило, лидеров республик то ли по глупости, то ли специально провоцируют к декларированию собственной суверенности — начиная со знаменитого ельцинского «берите столько суверенитета, сколько сможете переварить» до сообщения в программе «Вести» РТВ 21 января 1994 года: «Б.Ельцин встретился в Кремле с президентом Татарстана Шаймиевым. Президенты двух республик договорились...» Комментарии излишни. При этом на реальных переговорах с тем же Татарстаном Москва тянет резину уже около трех лет — получается двойной обман, раздражающий сторонников как «единой-неделимой», так и конфедеративных отношений, а реально республика без всякого «входа-выхода» из Москвы уже не управляется; и если бы речь шла только о Татарстане... Рычаги управления целым рядом регионов потеряны центром из-за собственной некомпетентности, отсутствия последовательной региональной политики.

«Отпасть» от Москвы de facto могли бы лишь региональные конгломераты типа поволжско-уральских республик, областей и республик «Сибирского соглашения», Дальнего Востока. Но в силу необходимости согласовывать интересы многих как бы равных по статусу местных политиков такие действия регионов в ближайшие годы представляются мало вероятными.

Провинциальные элиты по-хорошему консервативны, они вовсе не стремятся выходить из российского экономического пространства — всем уже очевидно, что с нашими товарами из него лучше не высовываться. Не покушаются они, в общем, и на правовое пространство России, приоритетом для них является сохранение стабильности и предотвращение социальных взрывов при свободе экономической деятельности и формировании и функционировании местных органов власти.

 

Представляется очевидным, что довести регионы до попыток действительного, а не демонстративного (с целью что-то выпросить) выхода из России может только абсолютно неприемлемая для хозяйственной жизни или политической стабильности в областях и республиках политика центра либо регулярное применение им насилия в отношении региональных элит. Но все произошедшее после Указа №1400 и 3-4 октября доказывает, что подобный вариант политического поведения команды президента нельзя исключить.

 

Подводя черту, необходимо отметить, что, по нашему мнению, России не грозит опасность распада или углубления экономического кризиса вследствие передачи большей части полномочий вниз, то есть федерализации. Более того, в условиях огромной страны именно такой способ управления в период резкой ломки всего общественного уклада представляется более целесообразным как для сохранения государства, так и для экономики и в конечном счете для населения.

Распад государства в смысле потери управляемости большей части территорий возможен, напротив, как при навязывании единых (да еще и невыполнимых) экономических рецептов, так и при попытках насильственно принуждать региональные элиты к нерассуждающему повиновению.

3.1.       Политические перспективы российского федерализма

Вопрос этот не только не обсуждается, но даже и не ставится. В многочисленных статьях и политических заявлениях из пустого в порожнее переливаются незначимые термины — «регионализация», «федерализация». Что же это такое на самом деле и как оно должно быть?

 

В российской реальности стремление к федерализации обуславливается двумя факторами. Оба фактора, в свою очередь, проистекают из того, чего регионы ждут и в меру сил требуют от Российского государства:

1. Стабильность. Это ключевое слово отнюдь не является заклинанием или ритуальной формулой. Стабильность в центре — залог стабильности в регионе. Стабильность в данном случае понимается не как застывшая ситуация, а как прогнозируемое поведение федеральных властей. В этом смысле противостояние президента и Верховного Совета уже к осени 1993 года стало восприниматься как элемент стабильности — попытки нарушить равновесие не приветствовались отнюдь не в силу политических пристрастий. Основным лейтмотивом требований регионов в дни государственного переворота 21 сентября — 3 октября было: «Верните все назад!» Причины этого были изложены выше, здесь лишь можно добавить, что региональное руководство прекрасно знает цену политических, экономических, да и социальных издержек при «утрясании» политической ситуации у себя в области или крае. Громоздкая и неповоротливая (даже на уровне субъекта Федерации) государственная машина со скрипом приспосабливается к каждой действительно новой политической реальности. Здесь секрет такого трогательного единодушия московских и региональных «профессиональных политиков» — они ругают региональное начальство за желание «отсидеться», что неудивительно — от конфликтов выигрывают (или надеются выиграть) лишь эти маргинальные группки. Поскольку стабильности от центра ждать уже не приходится — это поняли и самые непонятливые, — постольку стремление к стабильности будет выражаться старым испытанным путем. То есть тихим и незаметным «перетягиванием одеяла» на себя — урыванием от центра все больших полномочий и прав. Единственная попытка регионов гласно и сообща вмешаться в развитие критической политической ситуации и «обуздать» центр (имеются в виду совещания представителей субъектов Федерации в сентябре-октябре 1993 года) окончилась неудачей, была она преждевременной или запоздалой — судить историкам[7].

2. Свобода экономических действий. Данное положение, видимо, пояснять не требуется, можно опять-таки лишь отметить, что центр нерациональной, а зачастую некомпетентной экономической политикой только усиливает эти стремления. Некоторые начинания правительства находят столь дружный «нелегальный» отпор на местах (как, например, фермеризация), что полезнее для государственного организма было бы предоставить самим регионам решать, исполнять или нет такие указания, чем получать дутые отчеты.

4.    ПЕРСПЕКТИВЫ НА БЛИЖАЙШИЙ ПЕРИОД

Исходя из описанных выше факторов, в 1992-1993 годах формировался вектор федерализации. Политическое равновесие, установившееся в подавляющем большинстве регионов, постепенно начало сменяться сотрудничеством властей — исполнительной и представительной. Многократно высмеянные местные Советы[8] образовали не только противовес местной исполнительной власти, но и своего рода подпорку. Даже при внешней видимости того, что каким-нибудь Советом глава администрации «крутит, как хочет», как правило, это глубоко не так — всегда и находились принципиальные вопросы, когда администрация «ставилась на место»[9]. В целом же именно политическое равновесие и было отличительной чертой провинциальной жизни — равновесие не в смысле мирного сосуществования каких-то партий, а реальное равновесие реальных субъектов политической жизни. Сейчас же с устранением Советов складывается во многом иррациональная политическая система.

Во-первых, главы администраций на местах предоставляются сами себе. От уровня их компетентности и управляемости собственным регионом во многом будут зависеть как внешний вид и полномочия, так и персональный состав будущих представительных органов (язык не поворачивается называть их органами власти). Немногие способны преодолеть искус единоначалия. Раз допустив глав администраций до ограниченной только вышестоящим начальством власти, крайне трудно будет отбирать ее у них. А делать это рано или поздно придется — жизнь заставит.

Во-вторых, политическая картина «обновленной Федерации» будет выглядеть как лоскутное одеяло — ввиду отсутствия четких установок и регламентаций со стороны центра на тему того, как должны выглядеть представительные органы власти на местах. За ритуальными фразами типа «реальное разделение властей» скрывается только один всеобъемлющий принцип: «как можно меньше давайте им власти». Плохо такое положение вовсе не тем, что в разных областях будут разные по количеству депутатов, названию, функциям и полномочиям Думы, Собрания или что-то еще. Если бы этот процесс шел если и не снизу, но в демократических рамках, то это было бы не только нормально, но и очень хорошо. Но сейчас положения об этом разрабатываются безо всякого согласования не только с населением, но и с тем, что принято называть «политической общественностью». А так как в новой Конституции заложена мина в виде установки о том, что окончательный регламент своей деятельности и в каком-то смысле объем полномочий могут определять сами избранные новые Думы, Собрания и т.д., то этап очередного «конфликта законодательной и исполнительной власти» неизбежен (кроме тех регионов, где в эту законодательную власть попадут только работники администраций).

В-третьих, политическая система республик в составе РФ после сентябрьско-октябрьских событий не изменилась. Более того, она парадоксальным образом укрепилась, лишний раз показывая свою «жизнеспособность и конструктивность». Таким образом, разговоры о выравнивании прав субъектов Федерации после государственного переворота уже не ритуальные заклинания, а натуральная ложь.

Итак, центр не захотел идти по пути федерализации, более того, как бы принято окончательное решение по мере возможности повесить на этом пути «кирпич».

Политическая система большинства субъектов Федерации разрушена. Взамен будет происходить создание новой — с неизбежными конфликтами; результат — либо тотальная «перетряска» руководства данного субъекта, либо карманная областная дума (или что-нибудь еще).

Нынешнее руководство областей и краев ставится перед труднопреодолимым соблазном построения мини-авторитарной модели политического устройства. Данная модель себя в российских условиях оправдывает только при наличии у руководителя выдающихся управленческих качеств, что встречается крайне редко. Как правило же, подобное устройство просто нежизнеспособно, оборачиваясь самодурством со всеми смысловыми оттенками этого слова, что и выяснится со временем. Плохо то, что этого времени практически не осталось.

С трудом происходившее налаживание политических контактов между субъектами Федерации, осознание ими общих целей и задач, попытки выработки ими единой стратегии прерваны, так как этим занимались в основном представительные органы власти (именно они создали региональные экономические ассоциации — «Сибирское соглашение» и пр.). Новым предстоит начинать все сначала, пожалуй, в еще худших условиях.

Непонимание, а лучше сказать, плохо скрываемая неприязнь между лидерами республик, с одной стороны, и областей и краев — с другой, не только не уменьшается, а еще более возрастает — здесь работает чувство элементарной зависти, надо сказать, вполне обоснованной: чем, по совести, руководитель республики Башкортостан лучше снятых Ельциным глав двух областей (выбранных населением) — одному Богу ведомо. Если до 21 сентября 1993 года перспективы реального выравнивания статуса республик и областей как бы были (разработка Уставов областей, выборы глав администраций), то после на примере Юрия Лодкина (отстраненного от должности с помощью полка ОМОНа несмотря на то, что он блестяще выиграл выборы главы администрации Брянской области в апреле 1993 года, — этот сюжет во всех его подробностях еще войдет в историю как один из ярчайших примеров цинизма ельцинской администрации) центр наглядно продемонстрировал, что он плевать хотел и на народное волеизъявление, и на юридические формальности. Снятие же «за республику» бывшего сторонника президента Эдуарда Росселя убедило самых непонятливых: выравнивания прав субъектов Федерации путем расширения прав областей центр допускать не намерен.

Осознанные поиски путей регионального развития, обсуждение этих вопросов на местах только начинаются. Причем в условиях моментально возникшего повышенного спроса на подобного рода идеи, что не способствует сколько-нибудь серьезной их проработке: многочисленные структуры, кормящиеся на «интеллектуальном обеспечении политического процесса», ускоренно переориентируются на выполнение «социального заказа».

Все вышесказанное не просто описание политической ситуации — в условиях экономического обвала (сейчас, когда пишется эта статья, не проходит и дня, когда не сообщается о состоявшейся или грядущей остановке еще ряда заводов) данная политика способна этот обвал только ускорить.

 

Саратов, февраль 1994 года

 

 

 



[1] Под государственным механизмом авторы понимают не правительство и/или правителя, а весь комплекс государственных институтов, занимающихся принятием, исполнением и контролированием решений, вплоть до самого низкого уровня — аппарата районного главы администрации. Данное положение совсем не очевидно, как может показаться на первый взгляд. Действительно, с одной стороны, вышеупомянутый комплекс формально является частью правительства (и/или правителя). Однако в действительности по линии «верх — низ» четко просматривается установка «делай, как я, а то плохо будет». Данная установка имела смысл тогда, когда исполнительная вертикаль из центра спускалась в самую гущу масс — вплоть до самых маленьких начальников на производстве. Теперь же она обрывается на главе районной администрации (это в идеале, на практике часто еще раньше). К тому же требования к региональному начальству высоки, а обеспечение этих требований (т.е. создание условий для выполнения своих служебных обязанностей, что фиксируется в любом трудовом договоре) фактически отсутствует. Перефразируя русскую поговорку, можно сказать, что центр требует от подчиненных: «Принеси то, а как — сам думай». Последствия такого подхода подробно рассматриваются ниже.

[2]  Под регионами авторы понимают исторически сложившиеся более-менее самоосознающие себя в качестве таковых территории с общими ценностными установками населения и обособленным хозяйственным комплексом. В большинстве своем это — так называемые «субъекты Федерации». Более крупных образований подобного рода почти нет, в качестве примера можно указать только на Нечерноземье или Северо-Запад (да и то с оговорками).

[3]  Различий в компетенции и.о. и главы не отмечено, но подобные конфликты происходили нечасто и, как правило, имели личностную подоплеку, заканчиваясь компромиссом или в пользу Совета — примером может служить попытка назначить «своего» главу администрации вместо прежнего и нынешнего Ю.Горячева в Ульяновской области.

[4]  Большая управляемость области объясняется во многом тем, что область всегда была единицей управления, а Россия — состоящей из них частью Союза.

[5]  Единственным «новым» человеком был президент Мордовии Гуслянников, судьба которого закономерна — не сумев, не имея ни связей, ни способностей, управлять республикой, он, несмотря на поддержку центра, был свергнут при полном безразличии населения.

[6] По словам заместителя председателя Совмина Хакасии, на совещании в одном из московских министерств в ответ на просьбы представителя республики о кредитах сельскому хозяйству одна из чиновниц заявила: «А вы-то что просите, ведь у вас там природа замечательная, на Кавказе...». Такие анекдотические случаи, к сожалению, являют собой систему. Авторы могут привести большое количество таких примеров, к сожалению, не документированных. Это дело будущих историков.

[7]  Более подробно неудачная попытка субъектов Федерации взять ситуацию под контроль описана в нашей статье «Московское поражение российского федерализма», опубликованной в журнале «Век XX и мир. 93 октябрь. Москва. Хроника текущих событий».

[8] Единственный «карманный парламент» на территории Российской Федерации на сегодняшний день — это реформированный первым президентом Республики Калмыкия — Хальмг Тангч Кирсаном Илюмжиновым Верховный Совет. После проведенной реорганизации и отбора депутатского корпуса (из 130 — 25 депутатов) «неработоспособный» ВС республики превратился в очень работоспособный орган, члены которого не обижаются, когда их публично (то есть в прессе) называют «карманными», и очень конструктивно отменяют свои решения, ежели они не нравятся президенту. Здесь следует отметить, что Кирсан Илюмжинов был одним из самых радикальных критиков системы Советов по причине их неработоспособности (что, правда, не мешало ему быть депутатом ВС России). Тем показательнее поведение Илюмжинова во время государственного переворота — интересы его как «регионального начальника», помноженные на политическую смелость и неопытность, и заставили его до последнего искать компромиссного разрешения конфликта властей в Москве и защищать права Верховного Совета (а вернее, политическую систему государства).

[9] Единственный «карманный парламент» на территории Российской Федерации на сегодняшний день — это реформированный первым президентом Республики Калмыкия — Хальмг Тангч Кирсаном Илюмжиновым Верховный Совет. После проведенной реорганизации и отбора депутатского корпуса (из 130 — 25 депутатов) «неработоспособный» ВС республики превратился в очень работоспособный орган, члены которого не обижаются, когда их публично (то есть в прессе) называют «карманными», и очень конструктивно отменяют свои решения, ежели они не нравятся президенту. Здесь следует отметить, что Кирсан Илюмжинов был одним из самых радикальных критиков системы Советов по причине их неработоспособности (что, правда, не мешало ему быть депутатом ВС России). Тем показательнее поведение Илюмжинова во время государственного переворота — интересы его как «регионального начальника», помноженные на политическую смелость и неопытность, и заставили его до последнего искать компромиссного разрешения конфликта властей в Москве и защищать права Верховного Совета (а вернее, политическую систему государства).

Политический мониторинг №1(24)