|
| Новое на сайте |
Геннадий ВЛАДИМИРОВ
Опыт института представителей Президента
(1991-1993 года)
Недолгая история создания новой российской государственности в постсоветский период (после августа 1991) изобилует элементами драматического противостояния созидательных и разрушительных тенденций. Родившись в борьбе со структурами КПСС и союзного Центра, российская власть совершала свои первые шаги, руководствуясь скорее логикой сиюминутной политической борьбы, чем осознанием долгосрочных интересов государства и общества. Естественным следствием этого стал стихийный и непоследовательный характер политической реформы, породивший глубокий кризис власти на всех уровнях и усугубивший слабость политического режима в стране.
Одной из важнейших задач, стоявших перед российской властью, являлось создание административных структур государственной власти, способных в ходе реформ обеспечить единство политики, проводимой российскими властями, на всей территории страны. Решение этой задачи демократическими методами существенно осложнялось отсутствием каких-либо существовавших ранее демократических механизмов территориального управления. По сути, распад структур КПСС, начавшийся еще в 1990 году, породил административный вакуум, грозивший утратой территориальной целостности страны.
В этих условиях создание эффективных механизмов влияния российского Центра на политику местных органов власти могло стать существенным элементом политической реформы. Один из таких механизмов — институт представителей Президента России в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге (далее — регионах) [1] — был создан сразу после августовского путча 1991 года и впоследствии претерпел некоторые трансформации. Опыт его функционирования в течение полутора лет нельзя назвать очень удачным. Негативные стороны деятельности представителей были порождены как объективной слабостью новой российской власти, так и субъективными причинами (приоритет коньюнктурных соображений над логикой государственного строительства, ошибки кадровой политики российских властей). Неоднократные попытки упразднения этого института, предпринятые Съездом народных депутатов России, в сочетании с общей политической нестабильностью в стране, также не способствовали эффективной деятельности президентских представителей. Эффект «наложения» политических и институциональных конфликтов — между Центром и регионами, между законодательной и исполнительной властью, между сторонниками тех или иных методов реформ — существенным образом сказался на характере и направленности работы представителей Президента. В результате многие возможности мирного решения политических проблем оказались упущены, а ряд ценных инициатив — дискредитирован их неудачной реализацией.
Государству и обществу нельзя, однако, ставить свои интересы в зависимость от интересов конкретных личностей и группировок. А потому — в преддверии принятия новой Конституции (в «президентском» проекте которой, кстати, заложен институт полномочных представителей Президента — [2]), новых президентских и парламентских выборов — попробуем оценить опыт функционирования института представителей Президента, выделив в нем проблемы, наиболее существенные для понимания политической ситуации в России и перспектив ее дальнейшего развития.
Проблема воздействия центральной власти на местные процессы для такой огромной страны, как Россия, была актуальной со времен ее создания. По сути, история России как единого централизованного государства началась во второй половине XV века при Иване IV с устранения боярского сепаратизма путем жесткого подавления оппозиции и создания регулярной системы контроля в виде опричнины. Как бы ни относиться к методам, применявшимся царем для проведения единой общегосударственной политики, следует признать, что именно благодаря этим действиям Россия сохранилась как единое государство в период «смутного времени», а позднее — смогла стать одной из ведущих мировых держав.
Позднее, в XVIII веке, реформы Петра I положили начало мощной вертикально интегрированной системе бюрократии, фактически сведя на нет начатки самоуправления. Система назначаемых императором «сверху» генерал-губернаторов, по большей части — слабо подконтрольных своему руководству, по мере индустриального развития страны исчерпала себя. Земская реформа, начатая при Александре II, позволила частично решить проблему разделения властных функций и полномочий по вертикали, но непоследовательность проведения и незавершенность заметно снизили ее возможный эффект. В советский период руководства КПСС функции территориального управления реализовывались, помимо самой КПСС, неподконтрольной местным партийно-хозяйственным элитам иерархией КГБ, а в республиках СССР — и особым внутрипартийным институтом вторых секретарей ЦК компартий союзных республик, которые были «рукой Москвы» в национальных окраинах империи (симптоматично, что, как правило, этот пост занимали не связанные с местными элитами русские партийные функционеры).
Утрата в конце 80-х гг. «руководящей роли» КПСС — сперва юридически (отмена 6-й статьи Конституции СССР и введение института Президента СССР), а потом и фактически (после выборов республиканских и местных Советов весной 1990 года) — вызвала не просто слом иерархии, но фактически потерю управляемости и возможности эффективно влиять на процессы в стране. В наибольшей степени это явление сказалось на положении дел в России, в отличие от других союзных республик не обладавшей собственными территориальными структурами управления или имевшей их в зачаточном состоянии.
Обстановка, сложившаяся в России к лету 1990 года, с этой точки зрения могла быть описана как своего рода «слоеный пирог». Так, если российские органы власти и их лидеры вели себя оппозиционно по отношению к союзным, то, очередь, скажем, Рязанский областной Совет был оппозиционным по отношению к российскому руководству и вполне лоялен — к союзному. В свою очередь, Рязанский городской Совет, где большинство на выборах завоевала демократическая оппозиция, был оппозиционным по отношению к союзным и областным властям и лоялен — к российским, и т.д. Такая ситуация воспринималась в этот период главным образом с точки зрения идеологического противостояния различных политических сил, но за этой конфронтацией стояли и вполне материальные интересы, связанные с расширением экономических возможностей нижестоящих органов власти. Советы — вплоть до районных — фактически получили возможность бесконтрольного распоряжения ресурсами (имуществом, земельными участками и др.), что приводило к многочисленным коллизиям. Так, в большинстве районных Советов Ленинграда, независимо от политической ориентации, депутаты стремились, как правило, ограничить самостоятельность исполнительной власти района до минимума и увеличить свои распорядительные полномочия. Результатом этого стал «парад суверенитетов» — районные Советы объявили своей собственностью все объекты и природные ресурсы, находящиеся на территории этих районов. Ряд районных Советов принял решения (в частности, о передаче некоторых зданий в историческом центре Ленинграда различным организациям), противоречащие позиции Ленсовета. В городе фактически возникло двоевластие (Ленсовет и районные Советы) [3].
В таких условиях говорить о возможности проведения единой политики в масштабах даже города (не говоря уже о Союзе в целом) было практически невозможным. В этом смысле институт Президента СССР, введенный в марте 1990 года, оказывался лишенным рычагов реального воздействия на ситуацию в республиках и регионах Союза. Именно эти соображения и вызвали к жизни идею, высказанную в июле 1990 на 28 съезде КПСС первым секретарем Ленинградского обкома КПСС Борисом Гидасповым — об учреждении представительств Президента СССР на местах «в лице его полномочных представителей, наделенных по закону особыми прерогативами власти.» Гидаспов считал, что представители президентской власти «должны выступать арбитрами в случае дестабилизирующих конфликтов» [4].
Тогда выступление Гидаспова вызвало негативную реакцию в демократических кругах, воспринявших данную идею как покушение на суверенитет России. Будущий куратор представителей российского Президента Юрий Болдырев охарактеризовал ее как «механизм пересаживания в новые кресла нынешних партийных руководителей» и «создание системы торможения прогрессивных преобразований» [5].
Демократической альтернативной подходу, выдвинутому Гидасповым, могло бы стать четкое разграничение полномочий между органами власти всех уровней, и неукоснительной соблюдение ими своей компетенции. Реализация этого подхода в тот период была невозможна по причинам идеологического характера, поскольку во многом дискредитировала лозунг приоритета российских властей над союзными. Интересы ситуативной политической борьбы побеждали ценности государственного строительства не только в умах и действиях политиков, но и в сознании масс.
Характерно, что российские власти, не имея возможности обеспечить разграничение компетенции по вертикали, пошли по пути, получившему позднее наименование «исполнительной вертикали» — 10 октября 1990 Верховный Совет России принял Закон «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» [6], вводивший фактическую подчиненность исполнительных органов Советов вышестоящим исполнительным органам и ликвидировавший практику «районных суверенитетов». Однако само по себе принятие подобного решения не снимало проблемы воздействия российского Центра на ситуацию на местах.
Примерно зимой-весной 1991 года идея о формировании корпуса «наместников» — проводников политики вышестоящего уровня власти по отношению к нижестоящему — начала проявляться в различных выступлениях и действиях российских политиков. В частности, в мае 1991 года распоряжением председателя Верховного Совета России был введен институт «координаторов организации проверки и осуществления контроля за проведением земельной реформы по регионам РСФСР» из числа народных депутатов РСФСР (главным образом — активных сторонников Б.Ельцина и «Демократической России») [7]. Идею направления «наместников» в регионы России активно пропагандировалась Борисом Ельциным и в ходе избирательной кампании по выборам Президента РСФСР. Судя по ряду выступлений Ельцина, осенью 1991 года он предполагал провести выборы глав администраций в регионах России [8], что придавало гипотетической структуре управления более или менее законченный вид.
Вместе с тем о наличии в тот период у российских политиков какой-либо целостной концепции территориального управления говорить, похоже, не приходилось. Впрочем, трудно было ожидать государственного подхода к этой проблеме в ситуации, когда овладение рычагами реальной власти виделось чуть ли не самоцелью. Можно лишь констатировать, что после проведения выборов Президента и мэров Москвы и Ленинграда позиция руководителей России позиция Ельцина и того круга политиков, которому суждено было получить наименование «окружение Президента», претерпела существенные изменения. Уже на V Съезде народных депутатов России (июль 1991) был распространен проект, предусматривавший систему назначений, а не выборов глав администраций, вызвавший критику в рядах депутатов [9]. Насколько можно судить, идеологами такого подхода были Г.Попов и тогдашний председатель Волгоградского областного Совета В.Махарадзе. Однако раздавались голоса и противников этой идеи.
Введение института «наместников» готовилось Президентом летом 1991 года, еще до августовского путча и предполагало объединение указанных выше подходов к решению регионального вопроса. Буквально накануне августовского путча в структуре Администрации Президента было создано соответствующее подразделение — Контрольное управление, возглавляемое Главным государственным инспектором (на этот пост был назначен В. Махарадзе). Однако события, преобразившие политический облик страны, существенно ускорили рождение нового института.
Сразу же после победы над ГКЧП Президент, столкнувшись с проблемой политического противодействия ряда провинциальных руководителей в дни путча, вынужден был принять решение об отстранении от должности восьмерых председателей облисполкомов (Нижегородская, Рязанская, Амурская, Ульяновская, Липецкая, Владимирская, Тамбовская, Тульская области) [10]. Был снят с должности и председатель Краснодарского крайисполкома. Обстановка вынуждала действовать решительно, и 22 августа 1991 подписывается Указ №75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» [11], которым фактически была введена в действие существующая ныне в России система иерархического построения исполнительной власти.
Указ предусматривал, что «исполнительно-распорядительные функции государственного управления» в регионах осуществляются главами администраций, назначаемыми Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом. С назначением главы администрации прекращались полномочия соответствующих исполнительных комитетов Советов народных депутатов. Этим же указом де-факто был введен и институт представителей Президента в регионах, учреждаемый «в целях координации деятельности органов исполнительной власти» РСФСР и регионов России. В тот же день первый глава администрации (В.Дьяконов в Краснодарском крае) и 14 представителей Президента назначаются на свои посты президентскими указами.
Спустя 9 дней распоряжением Президента утверждается «Временное положение о представителях Президента РСФСР» в регионах [12]. Положение определяло, что представители Президента РСФСР назначались на должность и освобождались от должности Указами Президента РСФСР, обязаны были приостанавливать свое членство в политических партиях и были лишены права занимать иные должности и заниматься предпринимательской деятельностью.
Функционально «Временное положение» определяло три сферы деятельности представителей: представительская (взаимодействие Президента с местной властью, участие в работе органов власти региона и содействие реализации решений Президента), контрольная (контроль за исполнением решений высших органов государственной власти и управления РСФСР, внесение представлений на отмену актов органов власти региона при их противоречии с общероссийскими актами) и организационно — кадровая (внесение представлений на отстранение от должности должностных лиц региональных органов исполнительной власти в случае нарушения ими законодательства). Представители, однако, лишены были права вмешательства в деятельность региональных органов власти и издания обязательных к исполнению распоряжений. Руководство деятельностью представителей возлагалось на Главного государственного инспектора Российской Федерации.
Послеавгустовская «революционная» обстановка мало способствовала эффективному государственному строительству; напротив, зуд разрушения ненавистной коммунистической власти толкал российских руководителей к прямо противоположным действиям. В то же время непрочность собственного положения и ощущение временности послеавгустовских политических реалий были для российских властей сродни чувствам нувориша, внезапно оказавшимся на вершине богатства. Отсюда возник стойкий синдром страха перед «реваншем» — сперва перед реваншем путчистов, затем — союзных структур власти, номенклатуры КПСС и т.д.
В этой ситуации институт представителей президента оказался изначально подвержен гипертрофированной политизации и, как следствие, катастрофическому непрофессионализму кадрового корпуса. Действительно, несмотря на кажущуюся функциональность «Временного положения», на практике его реализация была стихийной и непродуманной. Ни один руководитель, разумеется, не застрахован от ошибок в кадровой политике; особенностью действий Ельцина при назначении своих представителей после августа 1991 стало то, что он сделал, пожалуй, все ошибки, какие только были возможны.
Назначения в регионах осуществлялись весьма спонтанно, и менее всего были связаны с реальной обстановкой на местах. Собственно, ведавшие назначениями и представлявшие кандидатов Президенту Бурбулис и Махарадзе и не могли располагать реальной информацией о происходящем в регионах, не обладая должным аналитическим аппаратом. В условиях спешки критериями при назначении могло стать немногое: известность, неноменклатурная биография, действия претендентов в период путча и, разумеется, личные знакомства и связи.
Естественно, что близость политических взглядов и подходов была обязательным условием взаимодействия Президента со своими представителями, но в основу назначений легли, принципы близости не только политической, но и персонально-статусной. Среди 68 представителей Президента в регионах, назначенных Ельциным к концу 1991 года, 32 были народными депутатами РСФСР (главным образом — члены фракций, входивших в «Демократическую Россию»), 10 — народными депутатами СССР (почти все — члены Межрегиональной депутатской группы — МДГ), еще свыше полутора десятков — депутаты региональных Советов, также сторонники или участники «Демократической России». Однако и среди равных друг другу представителей — «демороссов» выделялись более равные — те, кто был лично близок Президенту. Наиболее выдающимся назначением такого рода стало решение о представителе в Москве и Московской области, которым стал мэр Москвы Г.Попов, получивший, таким образом (в обход норм «Временного положения») право контролировать сам себя. Назначенный сразу после путча, Попов занимал этот пост 4 месяца, и был освобожден от него только в декабре 1991.
Можно выделить, таким образом, три типа назначений:
1) Персональные решения. К таким, помимо Попова, можно отнести назначение представителем Президента в Санкт-Петербурге и Ленинградской области бывшего председателя областного Совета Ю. Ярова. Назначение представителя в Санкт-Петербург было связано с крайне сложной и щекотливой проблемой, поскольку этот пост предполагал контроль за деятельностью мэра города А.Собчака, который был избран населением, а не назначен Президентом, а самое главное — был политическим союзником, пользовавшемся популярностью и обладавший имиджем «демократа». Эта проблема была решена по инициативе самого Собчака, предложившего в «наместники» Ярова — человека, обладавшего несомненными дипломатическими способностями, умевшего ладить с Собчаком, а самое главное — пользовавшегося уважением в области (с которой у города отношения были весьма натянутые) и в кругах «генералов» промышленности. Назначение оказалось недолговечным: месяц спустя Яров был избран заместителем председателя Верховного Совета России и переехал в Москву.
Кроме того, немало назначенных представителей Президента являлись доверенными лицами Ельцина в своих регионах в ходе избирательной кампании; назначения их были, таким образом, чем-то вроде проявления системы «дележа добычи», присущей политике в США конца XIX века. Типична в этом отношении фигура представителя в Хабаровском крае Владимира Десятова — инженера по образованию, народного депутата СССР, члена МДГ. Человек ничем не примечательный, недалекий и слабохарактерный, ставший депутатом «ad hoc», он (видимо, из-за того, что других известных соратников в крае не имелось), стал доверенным лицом Ельцина на президентских выборах, а позднее был назначен его представителем (чем, кстати говоря, была недовольна местная «ДемРоссия», не без оснований полагавшая, что Десятов может принести Президенту больше вреда, чем пользы — так оно и произошло).
2) Статусные назначения. К ним можно отнести решения о представителях в Вологодской и Ульяновской областях, где представителями Президента были назначены бывшие председатели городских Советов (более прогрессивных, чем областных), проявившие себя в период августовского путча как сторонники российских властей. Иногда представителями назначались народные депутаты, популярные в своем регионе. Так, представителем в Омской области стал Александр Минжуренко — народный депутат СССР, второй по рейтингу политик города, в Саратовской области — Владимир Головачев, бывший председатель горсовета, после избрания сложивший с себя обязанности первого секретаря горкома КПСС и подвергнутый за это остракизму товарищами по партии (вариант своего рода ельцинской истории 1987 года).
3) Политические назначения. Здесь в расчет брались как советы политических союзников (например, народного депутата РСФСР Владимира Варухина на пост представителя в Ярославской области рекомендовала «Демократическая Россия» [13]), так и — не в последнюю очередь — данные поименных голосований народных депутатов СССР и РСФСР, скурпулезно подсчитанные группой А.Собянина [14]. Вычисленные по специальной методике рейтинги голосования по итогам Съездов у большинства депутатов — представителей составляли свыше + 70 баллов (за критерий + 100 брался «идеальный демократ», за — 100 «идеальный коммунист»). Иногда, особенно в консервативных депутациях, где большинство составляли коммунисты, представителем назначался чуть ли не единственный «демократ» (например,народный депутат РСФСР С.Самойлов в Читинской области с рейтингом + 56 при рейтинге его коллег по региону от — 67 до — 82).
Естественно, что все эти подходы имели и свои плюсы, и минусы, но они были порочны в принципе, поскольку не предполагали какой-либо связи между личностью кандидата и характером его будущей деятельности. Напротив, присущие многим представителям радикализм, активное участие в демонстративных акциях конфронтационного характера (типа «общественного суда над КПСС», организованного в феврале 1991 года будущим представителем Президента в Томской области С.Сулакшиным), были прямо противопоказаны выполнению функций, закрепленным во «Временном положении». Геройское поведение на баррикадах отнюдь не всегда означало способность к последовательной и кропотливой работе.
Немаловажную роль играли и местные обстоятельства, связанные с ситуацией в конкретном регионе. Отношения между представителем — «демократом» и большинством региональных Советов (как правило, коммунистическим), а иногда — и главой администрации региона (в 40 проц. регионов — бывшие партийные и советские руководители), вследствие наложения институциональных и идеологических противоречий далеко не всегда развивались мирным путем. Проявлением их зачастую становились проверки деятельности местных властей, осуществлявшиеся порой в силу интересов не государственного, а политического контроля. Так, Сулакшин в Томской области, справедливо обрушивая свой гнев на злоупотребления местной администрации, главный корень бед видел в кадровом корпусе власти, состоявшем главным образом из функционеров КПСС. Это не могло не вызвать ответную реакцию протеста местных властей против Сулакшина, и повлекло ряд конфликтов [15].
Еще большую опасность несло в себе перенесение этих противоречий за пределы коридоров власти, особенно — в регионах с острым противостоянием различных социальных сил. Именно так и произошло в Ростовской области — регионе, традиционно отличавшемся консервативными политическими ориентациями сельского населения и активностью донского казачества. Представителем Президента здесь был назначен Владимир Зубков — врач-акушер, народный депутат СССР, входивший в МДГ и занимавший в ней крайне радикальные позиции. Человек конфликтный, неглубокий и психически неуравновешенный, Зубков вряд ли был бы уместен на любом государственном посту [16], но на Дону его деятельность носила явно разрушительный характер.
Активность казачества пытались использовать в борьбе с «демократами — реформистами» сохранившие власть выходцы из старых партийно-государственных структур [17]. В свою очередь, Зубков пытался перетянуть казаков на свою сторону. После обличения поползновений «номенклатурщиков» в сторону казачества [18], Зубков обратился к казакам, пытаясь использовать их как силу в борьбе с руководством облсовета и впрямую призывая их брать власть на Дону, скидывать Советы и «красноперых» (коммунистов), на демонстрации 7 ноября «изымать флаги и транспаранты, смело применять для этого силу» и т.д [19]. Это способствовало резкому обострению и без того сложной обстановки в регионе. Против Зубкова было возбуждено уголовное дело [20], позднее, впрочем, прекращенное.
Характер назначений Представителей, проходивших в далекой от демократизма обстановке кулуарной борьбы, также не способствовал успехам, порождая интриги различных политических группировок в самих регионах. Назначениями, таким образом, играли роль козырных карт в политической игре. Взаимное «подсиживание» и доносы центральным властям друг на друга со стороны конкурирующих субъектов были связаны с их стремлением заполучить этот козырь либо выбить его из рук соперника. Победа одной из этих группировок обостряла конфронтацию в регионе. Например, в Белгородской области конфронтация между местными организациями ДПР и «Демократической России» привела к скандалу вокруг назначения представителем Президента активиста местной ДПР Николая Мелентьева, обвиненного «демороссами» в том, что он сам послал в Администрацию Президента телеграмму с просьбой о своем назначении. Неудивительно, что лидеры «демороссов» сочли своей задачей «нейтрализацию» представителя [21].
В случае же, если политический вес оппонентов в президентских структурах оказывался примерно равным, то вопрос о назначении представителя мог вообще не решаться. Так произошло в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, где после ухода в начале ноября 1991 представителя Президента Ю.Ярова в заместители Председателя Верховного Совета России на образовавшуюся вакансию был предложен ряд кандидатур. После того, как наиболее вероятные претенденты — Ю.Болдырев и Г.Старовойтова отказались от предложений занять эту должность, находившиеся в конфронтации с мэром города А.Собчаком городской Совет и «ДемРоссия» предложили кандидатуру бывшего председателя горисполкома, народного депутата СССР А.Щелканова. Собчак, несогласный с этим, настаивал на кандидатуре народного депутата РСФСР В.Васильева. В результате в течение долгого времени всякие попытки решить вопрос о назначении представителя Президента в регионе спускались на тормозах В.Махарадзе.
Наибольший урон Президенту, пожалуй, нанесли назначения представителей из числа народных депутатов России. Помимо того, что зачастую эти представители были не самыми лучшими кандидатами на свои посты, сама по себе борьба за посты в президентских и правительственных структурах формировала неравенство среди депутатов и порождала дополнительные противоречия в их рядах.
Показателен эпизод с переходом из лагеря сторонников в лагерь противников Президента депутата из Ростова Ю.Сидоренко. Предложенный местной «ДемРоссией» на пост представителя Президента, он был «отсеяны» в президентской Администрации, в то время как выбор пал на упомянутого выше Зубкова. Сидоренко, почувствовав себя обманутыми, логикой политической борьбы оказался вытолкнут в оппозицию к структурам исполнительной власти как таковой, что в дальнейшем обусловило его неприятие политики Президента и Правительства [22]. На VI Cъезде народных депутатов России Сидоренко становится одними из основателей депутатской фракции «Гражданское общество», объединившей бывших сторонников Ельцина и «ДемРоссии», не согласных с его политикой. Однако в условиях, когда неприсоединение политических группировок к одному из влиятельных кланов влекло за собой ее маргинализацию, «Гражданское общество» продрейфовало еще дальше к краю политического спектра и в осенью 1992 вошло в оппозиционный блок «Российское единство», одним из координаторов которого стал Сидоренко. Подобный случай отнюдь не являлся исключительным — по данным Собянина и Юрьева, до 40 проц. бывших сторонников Ельцина из числа депутатов, работающих в ВС на постоянной основе, перешли осенью 1991 — зимой 1992 на позиции противников Президента и Правительства [11, 22].
Естественно, что вполне очевидные провалы в деятельности представителей усугублялись отсутствием у центра четких представлений о целях деятельности «наместников». Если в первые послепутчевские недели и месяцы борьба с коммунистическими символами (Мелентьев, например, начал свою работу с выноса из здания облсовета всех изваяний и изображений Ленина), поиск и разоблачение явных или скрытых ГКЧПистов могли рассматриваться как временное занятие, то вскоре возник вопрос о политических последствиях введения нового института власти.
6 сентября 1991 Президиум Верховного Совета РСФСР принял решение о проведении 24 ноября 1991 выборов глав администраций регионов. Однако в этот период идея выборов уже окончательно отвергается в президентской администрации, поскольку, как предполагалось теми же Собяниным и Юрьевым [23], в этом случае сторонники Президента могли рассчитывать на успех не более чем в 10-12 регионах и непременно должны были проиграть в 36 регионах. Трудно сказать, насколько обоснованными были эти прогнозы, базировавшиеся на данных голосования на референдумах, выборах Президента, народных депутатов и на данных поименных голосований депутатского корпуса, однако они послужили научно-методическим обоснованием для проведения в жизнь идеологии «исполнительной вертикали». После драматической борьбы с Верховным Советом, на V Съезде народных депутатов РСФСР в ноябре 1991 Президенту удается добиться принятия решения о моратории на 1 год на выборы глав администраций, продлив установленную Указом №75 практику назначений, и сделать систему вертикальной иерархии исполнительной власти более или менее устойчивой.
Не оценивая последствий данного решения [24], отметим, что изменение системы исполнительной власти должно было привести к изменению функций и методов работы представителей Президента. В действительности, однако, произошло прямо противоположное — отсутствие у российского руководства концепции административного управления в переходного периода повлекло за собой неразбериху во взаимоотношениях глав администраций и представителей Президента. Более того, в конце 1991 года, после формирования Правительства Гайдара и проведения большинства назначений глав администраций, Президент и его окружение утрачивают интерес к деятельности представителей и фактически предоставляют их в момент начала реформ самим себе.
В этих условиях представители Президента оказались в незавидном положении «третьего лишнего» в треугольнике взаимоотношений первых лиц региона (глава администрации, председатель Совета, представитель Президента). При отсутствии должного контроля и методического руководства из Москвы представители решали проблемы своего статуса разными путями. Можно условно выделить несколько поведенческих типов:
«Разгребатели грязи». Представители, выполнявшие в первую очередь контрольные функции и не имевшие устойчивых связей с местными элитами, оказывались в эпицентре конфликтов, связанных со злоупотреблениями местных органов власти. Яркий пример — В.Варухин в Ярославской области. Народный депутат России, он, в отличие от других руководителей не имел поддержки у региональной элиты. По мнению одного из региональных руководителей, «места в структурах области для этого человека» он не видит, что косвенно подтверждает добросовестность исполнения Варухиным своих функций.
Так, после одного из конфликтов по отказу в выделении земли фермеру Варухин направил комиссию в район, в результате работы которой был обнаружен документ, подписанный главой районной администрации, предписывающий приостановить действие Указов Президента и других документов по земельной реформе до достижения договоренности между представителями руководства колхозов и совхозов с Президентом по вопросам дотаций в аграрный сектор. Эта бумага легла на стол главе администрации области, который объявил главе района выговор. Возмущенный представитель Президента отправил документы в Москву, в Контрольное управление, и оттуда получил распоряжение об освобождении главы района от занимаемой должности. Председатели районных колхозов и совхозов пригрозили забастовкой в период сева, собрали «стихийный» митинг (ок.2,5 тыс. чел.) в поддержку главы района. В итоге последний все же от власти был отстранен, а фермер землю получил [25].
Однако были и иные случаи, связанные не с «разгребанием грязи», а, скорее, с поиском представителями Президента компромата на местных руководителей. Представитель Президента в Новгородской области Анатолий Кузнецов организовал настоящую охоту на главу администрации области, направив свыше 250 заявлений и жалоб в различные органы и используя для этого все действительные и мнимые промахи и нарушения последнего. Аналогичная ситуация сложилась и в Волгоградской области. Здесь главой администрации был назначен народный депутат России Иван Шабунин, являвшийся противником методов реформ Правительства; на VI Съезде народных депутатов России он голосовал на стороне оппозиции. Это не могло пройти незамеченным, и представитель Президента Евгений Кузнецов «выстрелил» в него запиской в правительство «Информация о неудовлетворительной работе администрации Волгоградской области», где приводились утверждения о плохой работе и о злоупотреблениях руководителей администрации, и потребовал проведения проверки. После этого в области работала комиссия контрольного управления Администрации Президента РФ. Комиссия не подтвердила обвинения, изложенные в «Информации» [26], однако Кузнецов и поддерживавшая его «ДемРоссия» на этом не успокоились [27].
«Политические бойцы». Самый простой и распространенный тип поведения представителей заключался в использовании своего поста для расширения личного и (или) «демократического» политического влияния в регионе. Варианты поведения здесь были различны. Часть представителей, пользуясь возможностями, пыталась играть роль политических лидеров региона. Представитель в Самарской области Антон Федоров (бывший комсомольский работник, «по ничем не подтвержденным, но устойчивым слухам, ранее сотрудничал с КГБ»), даже умудрялся критиковать Президента и Правительство в стиле Хасбулатова [28]. Но основной линией поведения стала борьба с «номенклатурным реваншем», которая в отдельные периоды была чуть ли не официальной идеологией. Характерна ситуация в Липецкой области, где представитель Президента, радикальный демократ Равиль Касымов составил подробное досье на работников старого аппарата управления области, обвинив в пособничестве путчистам даже тех из них, кто в августе 1991 года находился в отпуске. Эти выводы послужили для пришедших к власти в области «демократов» идеологическим обоснованием отстранения их от должностей и замещения своими креатурами [29].
Другую тактику поведения выбрал Головачев в Саратовской области, политическим капиталом которого был не только пост, но и и старые проверенные связи. В то же время главой администрации области был назначен Ю. Белых, в прошлом директор птицефабрики, не обладавший достаточным весом в областном центре. Для того, чтобы сформировать дееспособную команду, он вынужден был заключить альянс с представителем Президента, располагающим собственной клиентелой. Результатом этого для Головачева стала причудливая гибридизация ролей «представителя» и «губернатора», скорее, его можно было охарактеризовать как своего рода теневого вице-губернатора, порой более могущественного, чем глава администрации. Головачеву удалось расставить на ряд ключевых постов в области своих людей и, таким образом, реализовывать хорошо знакомые ему по работе первым секретарем горкома КПСС функции [30]. Однако через некоторое время Белых освоился со своим новым положением и оброс собственной клиентелой, после чего влияние Головачева существенно снизилось.
Наконец, некоторая часть представителей попросту использовала ситуацию для поднятия собственного статуса или личного благополучия. Здесь диапазон поведения был достаточно широк — от присвоения прав на земельные угодья якобы для ведения фермерского хозяйства (Валентин Давитулиани в Тамбовской области) до попытки создания под своей эгидой представительства Правительства с прямыми управленческими функциями (Десятов в Хабаровском крае) [31, 32].
Разумеется, были и иные варианты — уход на другую должность (председателем Совета — М.Семенов в Смоленской области, главой администрации — В.Барабанов в Брянской области, на постоянную работу в Верховный Совет), добросовестное исполнение инструкций или работа в режиме ожидания команд «сверху». Однако ощущение бесполезности института представителей Президента, подогреваемое непродуманными действиями и явным беспределом некоторых представителей, складывалось достаточно отчетливо.
Недовольство возникало не только в регионах (так, в Хабаровском крае Десятов вызывал раздражение и у главы администрации, и у председателя Совета [33]), но и в столице. Даже среди демократов — сторонников Президента — не было однозначной поддержки деятельности представителей; В. Шейнис, например, публично обвинил их в «произволе» [34]. Однако большинство «демороссов» — особенно в провинции, где власть осталась у рассматривало институт представителей президента как пусть слабую, но опору в борьбе с произволом местных властей (особенно там, где у власти стояла прежняя элита), и настаивало на их поддержке. В свою очередь, коммунистическая оппозиция, укреплявшая зимой 1991-92 годов свои позиции в Верховном и региональных Советах Совете, рассматривала представителей Президента как политических противников и была заинтересована в ослаблении их позиций и в упрочении собственного положения [35]. Проявлением этого подхода стало формирование в январе 1992 года по распоряжению председателя Верховного Совета параллельной институту представителей Президента рабочей группы по координации и контролю хода реформ в регионах. Вопрос о представителях, таким образом, приобрел политический характер и стал одним из символов борьбы различных группировок за контроль над рычагами власти.
В марте 1992 года два события значительно изменили условия и характер существования института представителей Президента. 2 марта президентским Указом В.Махарадзе назначается заместителем председателя Правительства, а на пост Главного государственного инспектора назначается Ю.Болдырев. 31 марта в Кремле подписывается пакет документов, получивший название Федеративный договор.
В отличие от большинства политиков, находившихся у власти в России, Болдырев был сторонником государственного строительства на основе долгосрочных интересов общества, а не ситуативной политической борьбы. Основным результатом его назначения на пост стала к деполитизации института представителей Президента. Федеративный договор, при всей своей непоследовательности и половинчатости, давал правовую базу для движения в этом направлении. Разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами требовало скорейшего формирования региональных центров федеральной власти, способных представлять интересы Федерации и обеспечивать проведение в регионах политики федеральных властей.
Между тем, в апреле 1992 года, на VI Съезде народных депутатов Российской Федерации вопрос о представителях Президента оказывается в поле зрения оппозиции, которая, не добившись отставки Правительства Гайдара, проводит поправку В.Исакова к постановлению Съезда «О ходе экономической реформы в Российской Федерации», предусматривавшую поручение Президенту «упразднить институт государственных советников и представителей Президента на местах» [36]. В окончательном варианте, однако, в текст постановления было внесено «рекомендовать упразднить». Президент, возможно, и внял бы рекомендациям, но именно в этот период Контрольное управление при участии представителей Президента выявило крупные злоупотребления глав администраций Воронежской области (нарушение правил распределения автомобилей) и Псковской области (незаконный вывоз нефти за рубеж), после чего главы администраций и их заместители были отстранены от занимаемых должностей. Упразднять представительства после этого было бы для Президента очевидной нелепостью.
Таким образом, было принято решение о подготовке реорганизации института представителей. В основу концепции реформы были положены принципы деполитизации и представительства не только Президента, но и Федерации в целом. Группой представителей Президента совместно с работниками Контрольного управления был подготовлен проект соответствующего Указа, а также доклад для состоявшейся 19 мая 1992 года встречи Президента со своими представителями. Этот доклад довольно подробно описывал ситуацию в органах государственной власти регионов и ход реформ на местах [37].
Авторы доклада отмечали, что «на территории России сверху донизу реально действует не авторитет власти, а власть авторитета», которая «диктуется не законом, не демократическими принципами государственного устройства, а интересами группировок, определяющих позицию того или иного представителя власти». Представители Президента отмечали, что если региональные Советы по природе своей отстаивают местнические интересы и подвержены влиянию региональных групп давления, то в таком же положении заложников местной ситуации и выразителей местных интересов оказались и назначенные Президентом главы региональных администраций. В качестве причин этого явления отмечалось отсутствие со стороны федеральных властей как какой-либо помощи главам администраций, так и устойчивого контроля за их деятельностью. Авторы доклада вынуждены были констатировать, что «вертикальная структура исполнительной власти сегодня не работает». С другой стороны, федеральные органы на местах (инспекции, контрольные органы, представительства), как отмечали представители, «фактически растворились в местных структурах власти... Они не защищали и не защищают интересов России и даже информация, представляемая ими в центральные органы, подготавливается и трактуется с точки зрения местной администрации».
Авторы доклада предложили принятие ряда кардинальных мер — установление норм дисциплинарной ответственности глав администраций, отделение федеральных органов на местах от администрации с передачей их под патронаж и координацию представителю Президента, и, наконец, установление статуса представителя Президента с последующим конституционным закреплением статуса федерального уполномоченного [37]. Ельцин с предложениями согласился, и 15 июля 1992 Президент подписывает Указ №765 «Об утверждении положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» [38]. Позднее Президентом были предложены и закреплявшие институт представителей соответствующие поправки в Конституцию, перекочевавшие и в новый ее проект; наконец, был расширен и штат аппарата представителей — до 5, а в Москве и Санкт-Петербурге — 7 человек.
«Положение» развивало закрепленные во «Временном положении» нормы, вводя их в более четкие рамки. Вводился порядок назначения и освобождения представителей от должности (Указ Президента по представлению Главного Государственного инспектора), устанавливалась подчиненность представителя непосредственно Президенту и личная перед ним ответственность; на Главного Государственного инспектора возлагалась координация деятельности представителей. Существенное изменение и расширение претерпели и полномочия представителей: им вменялись в обязанность, помимо прежних, информационно-аналитическая функция (предоставление Президенту аналитической и иной информации о политических, социальных и экономических процессах в регионе и внесение соответствующих предложений), а также координация деятельности территориальных служб федеральных органов исполнительной власти в регионе — включая такие службы, как подразделения Министерства безопасности, Министерства внутренних дел и налоговые инспекции. Наконец, контрольные функции существенно расширялись: в полномочия представителей были включены: внесение Президенту предложений по отмене актов любых органов исполнительной власти (а не только региональных, как ранее), за региональными органами власти закреплялась обязанность рассмотрения в 10-дневный срок представлений представителей Президента на отмену их решений; наконец, представители получали право на внесение представлений о применении мер ответственности не только к главам администраций, но и к руководителям федеральных органов на местах, а также право согласования кандидатур глав администраций и руководителей федеральных органов на местах при их назначении на должность и освобождении от должности. Полномочия представителей, таким образом, были приближены к французскому префекту — до полного сходства с последним представителям недоставало иметь в подчинении только силовые структуры.
В развитие норм «Положения», группой представителей Президента под руководством представителя в Астраханской области Валерия Адрова были разработаны методические рекомендации «О технологии деятельности представителей Президента в регионах» [39], где расшифровывались функции представителей Президента и давались весьма ценные практические рекомендации в их работе. Так, представителям было рекомендовано отстаивание федеральных интересов при подготовке решений местной администрации, вынесение в федеральные органы вопросов, выходящих за рамки компетенции местной администрации, рекомендовалось проводить приемы граждан. Ежемесячную информационно-аналитическую записку, которую представитель Президента обязан был отправлять в Контрольное управление (они составлялись представителями и в период действия «Временного положения», но «ad hoc»), рекомендовалось составлять на основе анализа правовой практики в регионе, социальной, экономической и экологической обстановки — с использованием материалов федеральных органов власти на местах. Довольно подробно описывалась технология контроля и проведения проверок региональных властей. Что касается координации территориальных служб федеральных ведомств и органов, то Адров рекомендовал коллегам координировать деятельность даже суда и прокуратуры. Тут же, впрочем, отмечалось, что «акты, закрепляющие действия представителя по координации, могут носить только рекомендательный характер». Представителям рекомендовалось осуществлять координацию через коллегии территориальных служб федеральных органов власти в регионе; такие коллегии позднее были созданы (например, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области).
Три недели спустя после утверждения «Положения», Президентом было подписано еще одно решение — Указ «О дисциплинарной ответственности глав администраций» [40], ставивший в более жесткие рамки и деятельность глав администраций; в частности, было подтверждено и регламентировано право представителей Президента по внесению представлений о применении к главам администраций мер ответственности. Однако реализация этих широких полномочий представителями в полной мере оказалась невозможной по ряду причин.
Во — первых, главы администраций, назначенные Президентом, отнюдь не были горячими сторонниками контроля за своей деятельностью; более того, выражая в первую очередь местные интересы, они гораздо более были заинтересованы в поддержке влиятельных социальных группировок региона, чем в политической устойчивости президентской власти. По мере же того, как неуспех «большого скачка» реформ становился все более очевидным, у Президента и его окружения проявлялось все большее желание опереться на глав администраций как на силу в политической борьбе с оппонентами. В свою очередь, общность корпоративных интересов глав администраций и необходимость их отстаивания подтолкнули к объединению осенью 1992 года в «Союз губернаторов», игравший все более заметную роль и влияние на Президента. Платой губернаторов — вассалов за политическую лояльность по отношению к сеньору — Президенту становился растущий объем требований и претензий. В частности, главы региональных администраций настаивали на передаче федеральных органов на местах (в первую очередь — силовых структур) под свой контроль, и немало преуспели на этом пути: в феврале 1993 года президентским Указом [41] — . значительная часть подразделений милиции, включая ОМОН, была фактически передана под контроль региональных властей. Результатом такого подхода стало ослабление не только желания, но и возможностей контроля за деятельностью глав администраций. Позднее, когда в марте 1993 года Президент сообщил о снятии им за допущенные злоупотребления глав администраций Новосибирской и Иркутской областей [4], это вызвало сильный протест глав администраций других областей и краев Сибири, после чего Президенту пришлось взять свои слова назад; сеньор сложил оружие перед феодалами, а по сути — глава государства во многом стал заложником частных интересов назначенных им чиновников.
В подобной ситуации и контроль, и дисциплинарные санкции со стороны представителей Президента порой оборачивались фикцией и становились, скорее, свидетельством бессилия закона перед переходящим в беспредел «обычным правом». Показательна ситуация в Воронежской области, где глава администрации А.Ковалев, стремясь защитить продовольственный рынок региона, ввел противоречащий законодательству запрет на вывоз ряда видов продуктов продовольствия за пределы области. Прокурор области занял позицию невмешательства в конфликт, мотивируя это тем, что на стороне губернатора выступает все население области. Представитель Президента Виталий Давыдкин неоднократно сам или через Главного государственного инспектора пытался отменить решение главы администрации, но тщетно — дважды после предписаний Ковалев отменял опротестованное решение и принимал новое, аналогичное предыдущему [43].
Во-вторых, информационно-аналитическая работа представителей не встречала адекватной реакции «наверху». Контрольное управление, аппарат которого был недоукомплектован, не справлялось с обработкой поступавших из регионов материалов; к этому примешивалось и обыкновенное разгильдяйство исполнителей (так, чрезвычайно ценный документ — информационно-аналитическая записка представителя Президента России в Красноярском крае за сентябрь 1992 была найдена в одном из кабинетов валявшейся на полу — [44]). Во всяком случае, из двадцати требовавших реакции записок, направленных в Администрацию Президента и Правительство представителем Президента России в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, так или иначе решены были лишь четыре проблемы. Аналитическая служба и в Контрольном управлении, и в Администрации в целом была слабо организована, а главное — предназначена не столько для выработки долгосрочной политики, сколько для решения ситуативных задач.
В-третьих, отстаиваемые куратором представителей Президента Болдыревым принципы деполитизации института представителей и ориентирования их в первую очередь на реализацию контрольных полномочий наталкивалось на резкое сопротивление большинства представителей, видевших свою роль как в первую очередь политическую. Подавить в себе политические пристрастия ради интересов общества многие были просто не в состоянии. Напротив, вопреки запрету, к концу 1992 года 8 представителей Президента состояли членами партий: Народной партии «Свободная Россия» (Адров, Литвинов, Имедоев, Кулаковский, Ойнвинд), Народно-патриотической (Шуба), Республиканской (Е.Кузнецов, Белов) [45]; Головачев, кроме того, активно участвовал в создании Саратовского отделения Партии экономической свободы [30]. Представители Президента — народные депутаты России, кроме того, активно участвовали во фракционной жизни парламента — 26 из 31 парламентария-представителя были к началу 1993 года членами 6 депутатских фракций Съезда народных депутатов, главным образом — радикально-демократической ориентации. Естественно, что эти люди, как правило, воспринимали себя как проводников интересов не государства как такового, а конкретных политических группировок, с которыми себя идентифицировали.
В свою очередь, в Контрольном управлении была разработана поддержанная Комитетом Верховного Совета России по законодательству концепция проекта Закона «О государственном контроле в Российской Федерации», фактически предусматривавшего трансформацию федеральных контрольных и инспекционных служб на местах в систему вертикально интегрированных федеральных инспекций, управляемых федеральными инспекторами, подчинявшимися, согласно проекту соответственно, Главному государственному инспектору. Принятие проекта в этом виде практически ставило бы крест на «комиссарах 90-х» (как назвал радикальную часть корпуса представителей А.Руцкой). Но именно это предполагаемое превращение из вольного политика в подконтрольного чиновника и рождало противодействие со стороны радикал-демократов; возможно, пойди Болдырев по пути частных изменений курируемого им института, ему удалось бы добиться больших успехов.
Серьезные конфликты между многими представителями и их куратором обострились осенью 1992 года, когда сторонниками Президента искусственно подогревался конфликт с Верховным Советом и Съездом народных депутатов. Группой радикально настроенных представителей Президента была осуществлена попытка вывода этого института из-под патронажа Контрольного управления под патронаж непосредственно государственного секретаря при Президенте Г.Бурбулиса [46], которая, однако, последствий не имела. Тем не менее, в докладе, подготовленном группой представителей Президента к встрече с Президентом 27 октября 1992 года [47], в неявной форме был поставлен вопрос о выводе института представителей в особую структуру Администрации.
В этот же период, накануне 7 съезда народных депутатов России, политическая борьба вокруг института представителей Президента обостряется с новой силой. Не без напутствия со стороны Р.Хасбулатова его клиентела из числа председателей региональных Советов в ноябре 1992 года проводит через сессии и малые Советы регионов обращения к открывавшемуся 1 декабря 1992, где, среди прочего, содержались требования упразднения института представителей Президента. 21 ноября 1992 орган Верховного Совета — «Российская газета» публикует статью, ярко описывавшую безобразия, творимые представителем Президента в Ростовской области В.Зубковым [19]; статья эта потом неоднократно цитировалась в различных выступлениях на Съезде.
Примерно в те же дни инициативная группа представителей Президента под руководством С.Сулакшина направляет в регионы целый ряд депеш, стремясь подвигнуть своих коллег-представителей на мобилизацию ресурсов всех общественных сил в поддержку Президента и Правительства Гайдара. В это время активно муссировалась идея создания «партии Президента», поддержанная самим Ельциным на Форуме демократических сил 29 ноября 1992. Соблазн радикал-демократов использовать для партийного строительства готовую структуру был велик; представители Президента в случае создания такой партии играли бы роль ее региональных «первых секретарей». Болдырев, по его собственному признанию, активно возражал против создания партийной структуры за счет налогоплательщиков [48] и фактически дезавуировал деятельность инициативной группы.
Наконец, 1 декабря открылся Съезд, на который, в отличие от предыдущих, представители Президента (за исключением тех, кто являлся депутатом) допущены не были. Требование упразднения института представителей звучали в пяти выступлениях оппозиции, критика деятельности представителей содержалась еще в двух [49]. Ответ с президентской стороны на Съезде так и не прозвучал — не только самим представителям, но и Болдыреву слово предоставлено не было (он, впрочем, не очень и настаивал, во-первых, полагая некорректным отстаивать на Съезде интересы возглавляемого им ведомства, а во-вторых, в глубине души считая, что роспуск плохо управляемого и не способного к государственной деятельности представительского корпуса будет меньшим злом по сравнению с тем, которое несли России люди типа Зубкова). Даже материалы о работе представителей были розданы депутатам не в зале заседаний, а в фойе, и едва ли все депутаты получили их на руки.
В первоначальном варианте проекта Постановления Съезда «О ходе экономической реформы» пункт о представителях, однако, выглядел вполне пристойно: «Президенту Российской Федерации в месячный срок внести в Верховный Совет проект Закона «О представителях Президента Российской Федерации» или, в соответствии с рекомендациями Шестого Съезда народных депутатов, упразднить институт представителей Президента на местах». В таком виде текст проекта 3 декабря был отправлен на размножение, но в розданном депутата на руки варианте проекта, который и был принят, значилось: «Президенту Российской Федерации в месячный срок упразднить институт представителей Президента на местах». Это решение было принято 5 декабря 1992 года [50].
В отличие от Конституции и Законов, Постановления Съездов народных депутатов не являлись обязательными для исполнения гражданами и организациями. Тем не менее, Президент, испытывавший мощное давление различных группировок, 9 декабря 1992 дал указание Махарадзе, Болдыреву и Р.Орехову (исполняющий обязанности начальника Государственно-правового управления — ГПУ) о подготовке предложений по реорганизации института представителей Президента. В контрольном управлении была создана рабочая группа из представителей Президента, которую возглавил представитель в Санкт-Петербурге и Ленинградской области Сергей Цыпляев. Рабочая группа подготовила три варианта реорганизации:
1) сохранить статус-кво, немного изменив «Положение»;
2) преобразовать институт представителей Президента в федеральных представителей — федеральных должностных лиц, назначаемых Президентом по предложению главы Правительства и выполняющих примерно те же функции, что и ранее (этот вариант члены рабочей группы считали предпочтительным, поскольку он, сохраняя статус и возможности, деперсонифицировал институт представителей; снятие имени Президента само по себе снижало градус политизации);
3) преобразовать институт представителей Президента в федеральных инспекторов — территориальную структуру Контрольного управления (к поддержке этого варианта, в свете законопроекта «О государственном контроле», склонялся Болдырев).
Однако, на состоявшемся 23 декабря 1992 года совещании представителей Президента проекты рабочей группы поддержки не получили. Напротив, группой представителей Президента был подготовлен альтернативный проект, а большинство участников совещания высказалось за переход представителей под патронаж нового куратора, в качестве которого после ухода со своего поста Г.Бурбулиса был избран вице-премьер С.Шахрай (назывались также кандидатуры руководителя Администрации Президента Ю.Петрова, а также В.Махарадзе, но поддержки они не получили). В итоге была создана рабочая группа в новом составе с участием «бунтарей», которой было поручено переработать проекты документов.
24 декабря 1992 г. группа приступила к работе над текстом документов, которые были предложены совещанию представителем Президента в Волгоградской области Е.Кузнецовым. Рабочей группой был подготовлен протокол замечаний и предложений к этому тексту. Однако в тот же день был получен другой вариант этих документов, завизированный Р.Ореховым. Этот документ принципиально расходился с тем, что было предъявлено совещанию — он предполагал создание для обеспечения деятельности представителей Президента РФ Управления Президента РФ по анализу и прогнозированию внутриполитических процессов, руководителем которого назначался Федоров Антон Юрьевич — представитель Президента в Самарской области и один из инициаторов альтернативного проекта. Документ предполагал вхождение представителей Президента в структуру этого управления, поручение Шахраю, которое было одобрено совещанием, в тексте проекта указа отсутствовало, зато поручение представить в двухнедельный срок предложения по структуре и штатной численности Управления давалось Федорову [51]. Это привело к скандалу, после которого Орехов дезавуировал свою подпись, а проект с его визой снят с рассмотрения. Насколько можно понять, подобная практика подготовки государственных решений отнюдь не была чем-то из ряда вон выходящим.
Дальнейшие события были связаны с произошедшей в январе 1993 сменой руководства Администрации Президента — на место «аппаратчика» Ю.Петрова пришел «демократ» С.Филатов, что повлекло за собой массовый переход представителей «ДемРоссии» в президентские структуры. В результате было принято соломоново решение — сохранить статус-кво представителей Президента, но вывести их структуру в отдельное подразделение, получившее длинное название Управление по работе с территориями, представителями Президента и связи с Верховным Советом. Предполагалось, что пост начальника Управления займет председатель парламентского комитета по вопросам межреспубликанских отношений, региональной политике и сотрудничеству Владимир Подопригора, но тот отказался, и 25 марта 1993 Управление возглавил радикально настроенный представитель Президента в Московской области Геннадий Веретенников. Его заместителями стали также экс-представители Президента — Антон Федоров, ставший непосредственным куратором своих бывших коллег, а также Валерий Евдокимов (Орловская область) и Сергей Самойлов (Читинская область).
Наконец, 5 февраля 1993 Президентом подписывается Указ №186, утвердивший новое «Положение о представителе Президента» [52]. Положение фиксировало статус представителя как должностного лица, представляющего Президента на соответствующей территории. В отличие от предыдущего варианта, «Положение» устанавливало, что назначение представителя на должность осуществляется по представлению руководителя Администрации Президента; механизм освобождения от должности оговорен не был, но устанавливалось, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции, законов, указов и распоряжений Президента, а также поручений Президента представитель может быть освобожден от должности. Главным изменением в полномочиях представителей стал переход контрольных функций из полномочий (прав и обязанностей) в права. 20 марта Президентом было подписано распоряжение о проведении аттестации представителей Президента в мае — июне 1993 года [53].
Подписание Указа вызвало негодование у самых разных политических группировок. Верховный Совет, еще раньше лишивший представителей финансирования из бюджета [54], почувствовал себя обманутым, тем более, что, как выяснилось, проект Указа от 5 февраля завизировал председатель парламентского Комитета по законодательству М.Митюков [55]. Возмущенный председатель Верховного Совета Р.Хасбулатов на совещании руководителей Советов 19 февраля 1993 рекомендовал региональным Советам отнимать у представителей Президента помещения [56]. Критике Указ подвергся и со стороны глав администраций — тот же воронежский губернатор А.Ковалев на совещании глав администраций 13 февраля заявил о представителях, что «они ни за что не отвечают, а власти им все больше и больше в руки» [57]. Главы администраций предложили лишить представителей Президента функций координации федеральных органов на местах. Новые, не искушенные в государственном строительстве руководители Администрации Президента готовы были согласиться с этой инициативой и переделать подписанный, но еще не опубликованный официально Указ №186 (подобная практика также была в порядке вещей). Однако таким поправкам воспротивились сами представители Президента, разъяснившие на состоявшемся 16 февраля 1993 совещании представителей последствия такого рода действий своим руководителям; благодаря этому лишь случайно федеральные службы не возвратились в двойную юрисдикцию [58].
Новый пик противостояния вокруг представителей Президента возник после IX Съезда народных депутатов России, когда большинство Съезда, не сумев отправить в отставку Президента, решило выместить злобу на его представителях. Принятое 29 марта 1993 года Постановление Съезда «О неотложных мерах по сохранению конституционного строя в Российской Федерации» [59] уже впрямую упраздняло институт представителей Президента Российской Федерации. 31 марта по поручению Съезда Верховный Совет приостанавливает действие Указа №186 и направляет его в Конституционный суд. Это послужило сигналом для действий руководителей региональных Советов. В Воронежской области Совет лишил представителя Президента помещения, в Курской — запретил «политическую деятельность на территории области» [60]. Иначе сложилось в Архангельской области — представитель Президента Валерий Кримнус, бывший военный, в ответ на угрозу выселения пообещал застрелить «захватчиков» из личного оружия.
Информация о решении Воронежского облсовета как рекомендация за подписью первого заместителя председателя Верховного Совета Юрия Воронина была направлена во все регионы [61]. Однако выполнять указания в Красноярске и Санкт-Петербурге не стали (подсчитав, что налогоплательщикам представитель Президента обходится в 2 рубля в год) [62], а в Вологде малый Совет области дождался итогов референдума 25 апреля, и после убедительной победы Президента решили, что «вмешательство в дела президента, которому народ высказал на референдуме доверие, может быть воспринято как неуважение к воле народа». Члены малого Совета назвали некорректной попытку возложить на них решение этого вопроса [63].
* * *
Похоже, борьба вокруг упразднения института представителей Президента после референдума если не закончилась, то стихла. Однако вопрос о будущем представителей пока так и не находит ответа. Пока в подходах как к содержанию, к институциональному оформлению работы представителей наблюдается тенденция к доминированию «политической» тенденции над «государственной». Типично, например, предложение члена Президентского совета, доцента МГУ географа Л.Смирнягина «проредить» представительства, введя одного представителя на «куст» областей — дабы не раздражать своим присмотром губернаторов [64].
Конституционная реформа, однако, вновь ставит вопросы воздействия федеральных властей на региональные процессы. Отсутствие концепции административной политики переходного периода уже обошлось России достаточно дорого, а в условиях поощряемой президентским проектом Конституции регионализации грозит потерей территориальной целостности государства. Станет ли институт представителей Президента основой скреп федерации или уйдет в историю как еще один неудачный опыт типа совнархозов? Ответ на этот вопрос предстоит дать в ближайшее время.
Автор благодарит сотрудников Санкт-Петербургского филиала Института Социологии РАН, Института гуманитарно-политических исследований, народных депутатов, журналистов, представителей Президента, должностных лиц органов власти и управления, оказавших неоценимую помощь в получении и осмыслении материала, который лег в основу данной работы.
Источники и примечания
1. Рассмотрение политики Российской Федерации в отношении республик в составе России заслуживает отдельного изучения, выходящего за рамки данной статьи.
2. Известия.— 1993.— 30 апреля 1993. См. статью 73 проекта.
3. Алексеев А. и др. Общественные движения и становление новых органов власти в Ленинграде (1986-1991)/ Ленинградский филиал Института Социологии Академии Наук СССР.— Л., 1991.— [Рукопись].
4. Выступление Б.В.Гидаспова на XXVIII Съезде КПСС // Ленинградская правда.— 1990.— 5 июля 1990.
5. Болдырев Ю. Вся власть — генерал-губернатору? // Вечерний Ленинград.— 1990.— 5 июля 1990.
6. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.— 1990.— №20.
7. Распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР «Об усилении контроля и оказании практической помощи Верховным Советом РСФСР в проведении земельной реформы» 5 мая 1991 // Законы, Постановления и другие акты РСФСР, принятые в период с 28 февраля по 5 мая 1991 года.— М.: Верховный Совет РСФСР.— Сс. 269-279.
8. См., напр.: [Выступление Б.Ельцина 1 июня 1991 в киноконцертном зале «Октябрь» на встрече с «Демократической Россией»] // Российская газета.— 1991.— 3 июня 1991.
9. См.: РСФСР. Съезд народных депутатов (5 (внеочередной); 1992). Стенографический отчет.— Т. 1.— М., 1992.
Выступление Б.Немцова на V Съезде народных депутатов РСФСР.
10. Указ Президента РСФСР №78 от 23 августа 1991 «Об отстранении от исполнения обязанностей председателей исполкомов областных Советов народных депутатов» // Сборник Указов Президента РСФСР. Июль — октябрь 1991.— М.: Управление делами Администрации Президента РСФСР, 1991.
11. См.: Сборник Указов Президента РСФСР. Июль — октябрь 1991.— С. 26.
12. Распоряжение №33-рп от 31 августа 1991 «Об утверждении временного положения о представителе Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах РСФСР, городах Москве и Ленинграде» // Сборник распоряжений Президента РСФСР.— М.: Управление делами Администрации Президента РСФСР, 1991.
13. Варухин В. Мы не хотим уподобляться комиссарам в кожанках и с маузерами // Народный депутат.— 1992.— №1.—С.45-47.
14. Собянин А., Юрьев Д. Съезд народных депутатов РСФСР в зеркале поименных голосований. Расстановка сил и динамика развития политического противостояния.— М., 1991.
15. Сулакшин С. Трудная осень // Народный депутат.— 1991.— №18.— Сс. 34-37.
16. По свидетельству очевидцев, во время заседания МДГ накануне II Съезда народных депутатов СССР, когда «межрегионалы» обсуждали вопрос о заявлении о переходе в оппозицию к большинству Съезда, Зубков в качестве аргумента в поддержку перехода в оппозицию привел следующий: избиратели в Ростове спрашивают его, почему в продаже нет носков, а он теперь сможет сказать, что находится в оппозиции и за это не отвечает. Как такого человека смогли назначить на столь значимый пост — тем более что Ельцину и Бурбулису Зубков был хорошо знаком и цену они ему знали — совершенно непонятно.
17. См.: Митрохин С. Политические отношения в российской провинции // Политический мониторинг/ ИГПИ.— 1992.— №5; Сенатова О., А.К. Суверенизация и межнациональные отношения. Итоги 1992 года // Политический мониторинг/ ИГПИ.— 1993.— №1.
18. Зубков В. Казачество перед лицом истории // Известия.— 1992.— 21 мая 1992.
19. Каковкин Г. Шашки наголо, казаки! // Российская газета.— 1992.— 21 ноября 1992.
20. Бут В. Уголовное дело против представителя Президента // Известия.— 1993.— 23 февраля 1993.
21. Чемодуров В. Подошел Руцкой и тоже похлопал... // Российская газета.— 1993.— 16 февраля 1993.
22. VI Съезд народных депутатов: политические итоги и перспективы.— М. - Архангельское, 1992.— С. 11.
23. Собянин А., Юрьев Д., Скоринов Ю. Выдержит ли Россия еще одни выборы в 1991 году? // Невский курьер.— 1991.— №11.
24. Подробнее о последствиях назначений глав администраций см.: Гельман В. Будем ли продлевать мораторий? // Россия.— 1992.— №42.
25. Фоменко О. Ярославль и Ярославская область. Май 1992 года // Политический мониторинг/ ИГПИ.— 1992.— №4.
26. Бирюкова И. Позиция и амбиция // Волгоградская правда.— 1992.— 7 сентября 1992.
27. Шереметьева Л. Волгоград и Волгоградская область в сентябре 1992 года // Политический мониторинг/ ИГПИ.— 1992.— №8.
28. Фоменко О.Самара и Самарский регион в июле 1992 года // Политический мониторинг. — ИГПИ, 1992.— №6.— С.119-127.
29. Кондратьева О. До боли знакомое «комчванство», или куда идут липецкие демократы // Российская газета.— 1992.— 5 мая 1992.
30. См.: С.Р. «Саратов и Саратовская область...» в: «Политический мониторинг/ ИГПИ.— 1992.— №№1-11.
31. Дорофеев В. Республики не получилось. Придется переквалифицироваться в губернию // Коммерсантъ.— 1992.— №7.
32. Латыпова Л. Толчея на Олимпе // Народный депутат.— 1992.— №10.— Сс.45-47.
33. Друзенко А., Резник Б. Какая власть нам нужна? // Известия.— 1992.— 15, 17, 18, 21 июля 1992.
34. Шейнис В. Судороги российского парламентаризма // Полис.— 1992.— №3.— Сс. 52—62.
35. Так, требование упразднения института представителей Президента по инициативе председателя Кемеровского облсовета А.Тулеева было включено в резолюцию состоявшегося в марте 1992 съезда депутатов Сибири. См.: Ярославцев В. Как нам обустроить Сибирь // Российская газета.— 1992.— 2 апреля 1992.
36. Российская Федерация. Съезд народных депутатов (6; 1992). Стенографический отчет. Бюллетень.— 1992.— №№1-28.— М., 1992. См. также: Российская газета.— 1992.— 13-14 апреля 1992.
37. Оценка хода экономической реформы. Январь-апрель 1992 года. Аналитический доклад по материалам сообщений представителей Президента России в регионах России.— М.,1992.— [Рукопись, для служебн. пользования].— С.17.
38. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.— №29.— Сс. 2163-2166.
39. Адров В. и др. О технологии деятельности представителей Президента Российской Федерации в регионах.— [Рукопись, архив автора].
40. Указ Президента Российской Федерации №828 от 7 августа 1992 «О дисциплинарной ответственности глав администраций // Российская газета.— 1992.— 19 августа 1992.
41. Указ Президента Российской Федерации №209 от 12 февраля 1993 «О создании милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.— №074.— 1993.— Сс. 682 — 689.
42. Телевизионное обращение Президента России Б.Н.Ельцина к гражданам России 20 марта 1993 // Известия.— 1993.— 23 марта 1993.
43. Миролевич В. Третья попытка губернатора нарушить тот же закон // Известия.— 1992.— 23 февраля 1992.
44. В настоящее время документ хранится в архиве автора.
45. Прибыловский В. Политические фракции и депутатские группы Российского парламента.— 2-е изд.— М.: Панорама, 1993.
46. Чистов И. Госсекретарь при Президенте России: состоится ли новое амплуа? // Российская газета.— 1992.— 23 октября 1992.
47. «Об экономической и социально-политической ситуации в Российской Федерации « (Аналитический доклад по материалам сообщений представителей Президента в регионах России).— М., 1992.
48. Болдырев Ю. Из всех вариантов реформ был выбран самый вульгарный и безответственный // Смена.— 1993.— 15 марта 1993.
49. Российская Федерация. Съезд народных депутатов (6; 1992). Стенографический отчет. Бюллетень.— 1992.— №1-24.
50. Российская Федерация. Съезд народных депутатов (7; 1992). Постановление «О ходе экономической реформы в Российской Федерации» // Российская газета.— 1992.— 27 декабря 1992.
51. Докладная записка представителей Президента О.Савченко и С.Цыпляева Главному государственному инспектору Российской Федерации от 24 декабря 1992.
52. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.— 1993.— №6.— Сс.582-586.
53. «О проведении аттестации представителей Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге». Распоряжение Президента Российской Федерации №186-рп от 20 марта 1993 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.— 1993.— №12.— Сc. 1209-1213.
54. Линьков А. Экономия на представителях Президента // Российская газета.— 1993.— 2 февраля 1993.
55. См.: Всероссийское совещание руководителей местных Советов народных депутатов. Москва, 9 апреля 1993. Стенографический отчет.— М., 1993.
56. См.: Всероссийское совещание руководителей органов государственной представительной и исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Новосибирск, 19 февраля 1993. Стенографический отчет.— М., 1993.— С. 81.
57. Кононенко В. Референдум остается под вопросом // Известия.— 1993.— 16 февраля 1993.
58. Кононенко В. В случае проведения референдума Президента поддержит большинство россиян // Известия.— 1993.— 18 февраля 1993.
59. Российская газета.— 1993.— 1 апреля 1993.
60. Кулагин В. В Курской области низложен представитель Президента // Известия.— 1993.— 20 апреля 1993.
61. Тарасов А. Ю.Воронин торопит Советы с упразднением института представителей Президента // Известия.— 1993.— 17 апреля 1993.
62 [Интервью А.Беляева] // Вечерний Петербург.— 1992.— 21 апреля 1992.
63 Филиппов В.Референдум внес коррективы в позицию Малого Совета // Известия.— 1993.— 29 апреля 1993.
64. Смирнягин Л. Из 79 регионов... // Российские вести.— 1993.— 28 апреля 1993.
© Международный институт гуманитарно-политических исследований
|
|