Татьяна Драбкина

ЛЕНИНГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ

в сентябре 1997 года

1.    ГУБЕРНАТОР И ПРАВИТЕЛЬСТВО

1.1.    Годовщина губернатора

1.1.1.    Общие оценки

Прошел год после избрания В.Густова губернатором Ленинградской области (29 сентября 1996 года).

Подводя итоги года, В.Густов признал, что главной проблемой является продолжающийся кризис на многих крупных градообразующих предприятиях (“Трансмаш”, Выборгский целлюлозно-бумажный комбинат и др.), а также в сельском хозяйстве. Вместе с тем нельзя не заметить тех мер, которые правительство предпринимает для выхода из кризиса: это и строительство портов в Финском заливе, и заметное продвижение на пути к привлечению инвестиций в областную экономику, и выход на международный рынок ценных бумаг. Показательно, что в сентябрьском выступлении Президента РФ в Совете Федерации Ленинградская область была названа в числе еще нескольких регионов с благоприятным инвестиционным климатом.

Все это создает предпосылки экономического роста, и небольшой подъем уже виден (см. [[1]]). По заявлению председателя комитета по экономике и инвестициям Г.Дваса, наметился устойчивый интерес к областным проектам со стороны зарубежных инвесторов, появились предложения от банков по предоставлению кредитов на реализацию областных проектов. Но здесь обозначилась проблема — неготовность местных предприятий к предложению реальных проектов: банки предоставляют кредит не более чем на 3 года, однако большинство предприятий предлагают проекты с окупаемостью в 5-10 лет. На недавнем совещании с руководителями предприятий руководство области призвало промышленников и предпринимателей выдвигать реальные и детально проработанные проекты, не увлекаться масштабными проектами и рассчитывать на небольшие вложения с быстрой окупаемостью.

В социальной сфере к настоящему времени не удалось полностью решить вопросы своевременной выплаты зарплаты; как известно, в Ленинградской области очень высокий уровень безработицы. Но и здесь есть некоторые положительные сдвиги. Например, в 1997 году впервые за долгое время в области построены 7 новых школ (по словам В.Густова, это больше, чем едва ли не во всех других регионах).

Прошедший год показал, что губернатору удалось создать профессиональную и слаженно работающую команду, выгодно отличающуюся от предыдущей администрации. Особенно это касается экономического и финансового блока. Заметно профессиональнее и эффективнее работает ОблКУГИ. Имеются успехи в области межрегиональных связей и взаимодействия с федеральным центром. В целом в областной политике определенно наметился устойчивый динамизм.

Хуже обстоит дело с функционированием демократических институтов — прессы и общественных движений, представительных органов. Здесь существенных изменений не произошло, областные СМИ остаются официозными и комплиментарными, самостоятельная деятельность политических объединений (за пределами направляемых представителем Президента РФ мероприятий Общественной палаты) почти не заметна. По заявлениям многих членов правительства области, взаимодействие с Законодательным собранием стало более конструктивным, однако ЗС нынешнего состава неспособно эффективно выполнять роль противовеса исполнительной власти. Сейчас администрация заметно озабочена созданием условий для того, чтобы и новый состав ЗС не нарушил сложившихся отношений. Слабость общественных движений также вполне устраивает администрацию: В.Густов неоднократно заявлял, что сейчас правительству нужно 2-3 года спокойной работы, без политических дискуссий и противостояния.

1.1.2.    Мнение населения

В связи с годовщиной выборов губернатора Независимый аналитический центр провел 8-15 сентября очередной социологический опрос об отношении населения к деятельности губернатора и его администрации [[2]].

 

1. Как вы оцениваете деятельность В.А.Густова? (Оценки давались по пятибалльной шкале.)

Таблица 1

	Февраль 1997 г.	Сентябрь 1997 г.
В качестве главы исполнительной власти	3,19	3,35
Как руководителя хозяйства области	3,16	3,29
Как официального лица, представляющего жителей области	3,17	3,26
В Совете Федерации	3,14	3,25
По взаимодействию с федеральной властью	3,12	3,14
По выполнению предвыборных обещаний	3,06	2,98
По подбору кадров на руководящие посты в области	2,91	2,94
По решению финансовых проблем	2,74	2,84

 

2. Как вы относитесь к...

Таблица 2

... В.Густову как человеку, как к личности	3,55	3,67
... выступлениям В.Густова в СМИ	3,40	3,46
... политической позиции В.Густова	3,34	3,38
... тому, как губернатор знает проблемы области	3,33	3,34

 

3. Рейтинг положительных изменений, произошедших в Ленинградской области после выборов нового губернатора (результат группировки свободных ответов респондентов, в %):

 

Таблица 3

Ничего	29,3
Вовремя выплачивают пенсии	12,6
Ремонт дорог	7,7
Поддержка сельского хозяйства и местной промышленности	6,1
Началось строительство портов	3,6
Снабжение продуктами и товарами	3,2
Больше информации о работе властей	3,1
Психологическое состояние людей	2,5
Местное благоустройство	2,3
Сезонный бесплатный проезд для пенсионеров	2,3
Возросло доверие населения к губернатору	2,3
Выплата задолженности по зарплате	1,9
Внимание к мнению и нуждам людей	1,6
Работа ЖКХ, газификация	1,0

 

4. Рейтинг отрицательных изменений, произошедших в Ленинградской области после выборов нового губернатора (результат группировки свободных ответов респондентов, в %):

 

Таблица 4

Ничего	19,3
Все	5,0
Зарплату не платят	5,7
Рост безработицы	34,7
Повышение цен	3,4
Уровень жизни населения	3,0
Повышение платы за проезд	2,3
Не платят детские пособия	2,2
Медицинское обслуживание	1,9
Работа коммунальных служб	1,9
Работа транспорта	1,8
Рост алкоголизма и наркомании	1,8
Остановка предприятий	1,5
Повышение платы за квартиру	1,5
Рост преступности	1,3
Повышение цен на продукты	1,2
Экологическая обстановка	1,2
Качество власти	1,1

 

В части оценок деятельности и личности губернатора обращает на себя внимание как минимум стабильность, а по отдельным позициям и ощутимый рост этих оценок (причем наибольший рост — в оценках Густова как главы исполнительной власти).

На вопрос о том, кого бы выбрали губернатором, если бы выборы были сейчас, В.Густова назвали 36% респондентов (тот же процент был и в феврале). Несмотря на заметное уменьшение рейтинга по сравнению с ситуацией на выборах в 1996 году (тогда Густов получил 54%), позиции В.Густова в настоящее время можно оценить как вполне благоприятные — за бывшего губернатора А.Беляева сегодня проголосовали бы 3%, а другого сильного соперника пока не заметно.

1.2.    Текущие дела

Состоялось второе заседание недавно образованного северо-западного отделения Экспертно-консультативного совета по проблемам национальной безопасности при председателе Государственной Думы РФ. Заседание провел губернатор В.Густов — председатель совета. Обсуждалась, в частности, ситуация, сложившаяся на крупнейшем нефтеперерабатывающем предприятии “Кинеф” (владелец 99% его акций — нефтяная компания “Сургутнефтегаз”). “Кинеф” — основной поставщик нефтепродуктов для 4 областей Северо-Запада, приносит 40% доходов в областной бюджет. Предприятие остановилось 23 сентября из-за недопоставки нефти партнерами. Создавшееся положение рассматривается как реальная угроза экономической безопасности Ленинградской области. На примере “Кинефа” обсуждались предложения к изменению законодательства в области налогообложения градообразующих предприятий. Отмечалась порочность действующей модели работы предприятия, когда оно напрямую зависит от налогового бремени на иностранных инвесторов. Участники совещания приняли решение обратиться к председателю Государственной Думы с просьбой поддержать законодательную инициативу губернатора В.Густова об изменении федерального законодательства в части вопросов налогообложения производственных предприятий, занятых привлечением в РФ иностранных инвестиций для развития нефтеперерабатывающей промышленности.

1.3.    Бюджет

В правительстве подготовлен проект бюджета на 1998 год. К достоинствам новой концепции бюджета ее разработчики относят своевременность подготовки законопроекта, наличие практически полной законодательной базы, нулевые трансферты, предполагаемую бездефицитность бюджетов муниципальных образований, существенную реструктуризацию расходов в пользу социальных расходов, сбалансированность доходной и расходной частей.

1.4.    Ситуация вокруг Выборгского целлюлозно-бумажного комбината

Выборгский ЦБК, объявленный в прошлом году банкротом, оказался в центре борьбы финансовых и, возможно, политических интересов.

ЦБК не работает с 1 января 1996 года. Этот крупнейший комбинат (градообразующее предприятие поселка Советский) был реконструирован в начале 90-х годов с участием финских специалистов и оснащен современным оборудованием. В результате приватизации ЦБК достался американской фирме “Альянс Целлюлоза Лтд.”, которая, по всеобщему мнению, и довела предприятие до банкротства. Решением суда с 24.12.96 на комбинате было введено конкурсное управление. Однако ситуацию существенно улучшить не удалось, причем в значительной степени по той причине, что Мосбизнесбанк, в нарушение договоренности с правительством области, в последний момент отказался выдать кредит в 50 млрд. рублей для реализации программы санации предприятия и выплаты зарплаты. Тогда правительство выставило ЦБК на торги. 22 сентября состоялся конкурс по продаже имущественного комплекса ЦБК с начальной ценой в 265 млрд. рублей. Однако из-за отсутствия покупателей стартовая цена была снижена до 186 млрд. рублей. В итоге предприятие было приобретено кипрской фирмой “Ниманор Инвестмент Лтд.” за 187 млрд. рублей. В условия конкурса входит также сохранение 2100 рабочих мест и вложение 10 млрд. рублей в оптимизацию производства.

Договор с новым владельцем должен был быть подписан 29 сентября. Однако процесс неожиданно затормозился в связи с обращением в Высший арбитражный суд РФ бывшего владельца ЦБК (“Альянс Целлюлоза Лтд.”) о незаконности введения конкурсного управления. На следующий день после конкурса в связи с этим обращением арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области решением от 23 сентября предписал приостановить решение о введении на ЦБК конкурсного управления (что делает невозможным оформление сделки с победителем конкурса). До окончания судебной процедуры заморожены уже поступившие 18 млрд. рублей конкурсного залога, которые предполагалось использовать для выплаты зарплаты и подготовки к зиме поселка Советский. Губернатор В.Густов направил в Высший арбитражный суд РФ одного из своих заместителей для ускорения процесса. Похоже, что предстоит острая борьба: претензии американской фирмы к ситуации вокруг ЦБК обсуждались в рамках комиссии Гор — Черномырдин.

2.    ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

23 сентября состоялось первое после каникул заседание ЗС.

Был избран председатель Контрольно-счетной палаты Ленинградской области. Им стал депутат ЗС от Гатчины, директор Опытно-механического завода Владимир Семенов. В соответствии с законом, ему придется сложить с себя депутатские полномочия.

По предложению правительства внесены дополнения в закон о бюджете на 1997 год: областным предприятиям предоставлены льготы по налогу на имущество в виде снижения на 0,1 пункта размера ставки налога за каждый процент роста реализации продукции; полученные таким образом средства должны направляться на реконструкцию и приобретение сырья и материалов. Присутствовавший на заседании губернатор В.Густов отметил, что в нормальной экономической ситуации подобная мера нежелательна для областного бюджета, но сейчас она призвана стимулировать рост производства.

Началось обсуждение концепции бюджета, которую представил первый вице-губернатор С.Сусеков. Из-за возникшей бурной дискуссии депутаты решили созвать внеочередное заседание 14 октября специально для рассмотрения бюджета.

По предложению правительства принято постановление “О привлечении синдицированного кредита”. Речь идет о кредите в объеме 100 млн. долларов от синдиката западных банков сроком на 3 года (в связи с получением Ленинградской областью кредитного рейтинга).

Вновь депутатам пришлось вернуться к закону о выборах депутатов ЗС. Этот закон был принят 19 мая 1997 года и подвергся серьезной критике со стороны областной избирательной комиссии, после чего в него вскоре были внесены важные изменения. В частности, запрет на совмещение должностей в органах государственной власти и местного самоуправления был распространен на депутатов, работающих в ЗС на непостоянной основе (о чем в первой редакции закона депутаты “забыли”). Но избирательная комиссия продолжала выступать с тревожными заявлениями о том, что областной закон содержит неясные и противоречащие федеральному законодательству положения, способные привести к судебному обжалованию итогов выборов. Кроме того, накануне сентябрьского заседания в ЗС поступил протест областной прокуратуры по поводу этого закона. О фактах выступлений избирательной комиссии и прокуратуры сообщалось в областной прессе, однако (что характерно) о содержании претензий из публикаций (даже из отчетов о пресс-конференциях председателя избирательной комиссии) узнать было невозможно. Более того, председатель ЗС В.Иванов уклонялся от прямых ответов на соответствующие вопросы. Известно только, что протест прокуратуры, в частности, касался нарушения равенства прав граждан и общественных объединений при выдвижении кандидатов.

На заседании ЗС 23 сентября все предложения избирательной комиссии были учтены и в результате был принят сразу в целом еще один закон о внесении изменений и дополнений в областной закон о выборах депутатов ЗС, который по объему ненамного уступает исходному тексту. Судя по реакции председателя избиркома Владимира Пылина, все противоречия и неясности устранены, однако их суть остается неизвестной широкой общественности. Проанализировать характер внесенных изменений можно будет после опубликования закона.

На заседании 30 сентября началось обсуждение законопроекта “О правительстве Ленинградской области”, внесенного администрацией области. Закон принят в первом чтении, но при его обсуждении отмечалось недостаточное отражение принципов взаимодействия правительства и ЗС и отсутствие механизма осуществления разделения властей (аналогичные выводы были сделаны при анализе новой редакции Устава области, на положениях которого основан законопроект — см. [[3]]).

3.    МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Перед парламентскими каникулами Законодательное собрание приняло предложенные администрацией законы “О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их деятельностью”. Закон определяет также порядок передачи материальных и финансовых средств. Сейчас идут острые дискуссии о том, какие именно полномочия будут переданы этим органам.

Противоборствуют два подхода: отраслевой и территориальный.

Первый отстаивают некоторые комитеты и министерства, которые в свое время представили законопроекты о разграничении полномочий в сфере торговли, здравоохранения, культуры и т.п.

Администрация (позицию которой излагает первый вице-губернатор Виталий Климов [[4]] склоняется к территориальному принципу. При этом администрация считает, что действующему законодательству не противоречит и вариант, когда орган местного самоуправления одного муниципального образования осуществляет отдельные полномочия Ленинградской области на территории другого муниципального образования (по согласованию с органами МСУ последнего).

Материальные средства для осуществления государственных полномочий будут передаваться на праве муниципальной собственности либо хозяйственного ведения. Допускается и совместное (долевое) владение основными средствами, зданиями и сооружениями.

В областном бюджете будет предусматриваться защищенной строкой соответствующий фонд финансового обеспечения.

В отношении контроля за осуществлением переданных полномочий тоже существуют два подхода: недопустимость такого контроля (с возможностью в случае противоречий законодательным путем изъять у органа МСУ данные полномочия) и противоположный подход, предусматривающий контроль со стороны областной администрации как за законностью, так и за целевым использованием средств, выделенных на осуществление государственных полномочий.

Как известно, в Ленинградской области органы местного самоуправления сформированы в полном объеме уже около года тому назад и работают в 29 муниципальных образованиях: 17 районах, 6 городах областного подчинения и 6 вновь образованных муниципальных единицах. Почти во всех муниципальных образованиях в соответствии с их уставами главы местных администраций возглавили муниципальные советы (за исключением Выборгского, Кингисеппского и Киришского районов).

По мнению председателя комиссии ЗС по вопросам местного самоуправления Светланы Юрковой (в недавнем прошлом — мэра г.Шлиссельбурга), для новой администрации губернатора В.Густова, как и для бывшей администрации А.Белякова, местное самоуправление не стало приоритетным направлением деятельности [[5]]. Позиции областной администрации и Законодательного собрания в вопросах развития местного самоуправления часто расходятся. По мнению председателя комитета по вопросам государственной службы и местного самоуправления Юрия Марасаева, сегодня еще рано говорить об эффективности местного самоуправления: нет достаточной законодательной базы, необходимо определить специальный переходный период для формирования полноценных органов местного самоуправления. Его оппонент в ЗС С.Юркова считает, что имеющаяся законодательная база вполне достаточна для осуществления начального этапа становления местного самоуправления и главная задача состоит в финансовом обеспечении органов местного самоуправления. Этому способствуют и недавно принятые областные законы “О социальных стандартах” и “О минимальном местном бюджете”.

Но решение этой задачи в значительной степени зависит от активности самих муниципальных властей. И здесь большое значение имеет опыт становления новых муниципальных образований.

Как и следовало ожидать, новые муниципальные образования, добившиеся в прошлом году самостоятельности и вышедшие из состава районов, вступили в борьбу за собственность с районными администрациями. Такой конфликт развивается между поселком Кузнечное и администрацией Приозерского района, из которого поселок выделился.

Градообразующим предприятием поселка Кузнечное (6 тыс. жителей) является производственно-строительный комбинат “Гранит-Кузнечное”. Это прибыльное предприятие, дающее около 20% бюджета всего Приозерского района (который в целом является депрессивным). В свое время инициативная группа, выступившая с идеей выделения Кузнечного из района, произвела расчеты, которые показали, что прибыли предприятия достаточно для существования поселка. Тогда была запущена процедура референдума по принятию устава, и несмотря на сопротивление районной администрации, которая чинила многочисленные препятствия, устав был принят, а в декабре 1996 года был избран муниципальный совет из 7 депутатов и глава муниципального образования Сергей Волков (работавший заместителем начальника горного цеха Объединения гранитных карьеров предприятия “Гранит-Кузнечное”).

С первых дней муниципалитет вступил в борьбу с администрацией Приозерского района, которая долго не желала признавать границы нового муниципального образования. Доходы от деятельности предприятий, расположенных в поселке, по-прежнему поступают в областной бюджет, откуда возвращаются в виде дотаций, распределяемых через Приозерский район, и в значительно меньшем объеме, чем если бы муниципалитет самостоятельно распоряжался доходами.

Сейчас Кузнечное претендует на налоги от прибыли предприятия “Гранит-Кузнечное”. Для глубоко депрессивного Приозерского района это было бы тяжелой потерей. Администрация района намерена обратиться к правительству области и Законодательному собранию, чтобы совместными усилиями найти компромисс.

Аналогичные проблемы и в другом “новорожденном” муниципальном образовании — городе Коммунар (20 тыс. жителей, выделился из Гатчинского района), где тоже имеется крупное градообразующее предприятие — картонно-полиграфический комбинат, доходы которого составляли до 20-30% районного бюджета. Здесь также устав был принят подавляющим большинством населения при активном противодействии районной администрации. Сейчас идет спор об установлении административных границ муниципального образования. Районная администрация предлагает отдать муниципалитету только территорию города, тогда как территорию комбината оставить в составе Гатчинского района. С этим не согласны жители Коммунара и муниципалитет. Дело доходило до того, что депутаты устраивали акции протеста. Как и в Кузнечном, собственного бюджета здесь нет, а выделяемые через районную администрацию дотации, по мнению муниципалитета, сильно занижены.

Проблемы этих конфликтных муниципальных образований — Кузнечного и Коммунара — получили развитие на последнем сентябрьском заседании Законодательного собрания, когда обсуждался пакет законопроектов об изменении административных границ ряда муниципальных образований. Однако по вопросу о Кузнечном и Коммунаре ЗС не смогло определиться. Депутаты констатировали нелепость ситуации, когда Законодательному собранию навязывается роль третейского судьи в неразрешимом споре двух сторон. В итоге ЗС отклонило рассмотрение этих законов. Таким образом, проблема возвращена на уровень межмуниципальных отношений.

Еще одно новое муниципальное образование — Светогорск, выделившийся из состава Выборгского района. В Светогорске 17 тыс. жителей, один из крупнейших в Европе целлюлозно-бумажный комбинат, недавно приобретенный шведской фирмой. Это муниципальное образование на сегодняшний день может служить примером цивилизованного “развода” с районом. Здесь подписано двухстороннее соглашение о разделе имущества, которое полностью поделено, определены границы муниципального образования. Все процедуры обошлись без скандалов. Правда: в этом случае и город, и район имеют налоговую базу.

4.    ОБЛАСТНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ

В порядке подготовки к выборам в Законодательное собрание при правительстве области образован Совет избирательной комиссии по сотрудничеству со СМИ. Кроме того, комиссия объявила конкурс среди журналистов на лучшее освещение избирательной кампании.