Е.Р., М.С.

МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ

в ноябре-декабре 1996 года

1.    УСТАВ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Московская область является одним из немногих субъектов Федерации, в котором выборы губернатора (еще в декабре 1995 года) были назначены в отсутствие законодательной базы для их проведения — Устава области, исключительно по Указу Президента (даже областной закон о выборах был спешно принят после указа).

Вялотекущий торг по поводу Устава шел между областной думой и губернатором как до, так и после выборов (А.Тяжлов – “долгожитель” среди губернаторов, он непрерывно возглавляет исполнительную власть Подмосковья с мая 1990 г., когда был избран председателем облисполкома). Наконец, областная дума 5 ноября с.г. приняла окончательный текст Устава. Однако 21 ноября он был возвращен в думу главой администрации А. Тяжловым. Свое нежелание подписать Устав Тяжлов обосновал в “мотивированном заключении”, содержащем 20 замечаний.

Основные претензии главы администрации сводились к нескольким моментам.

Губернатор настаивал на том, чтобы глава администрации самостоятельно утверждал структуру администрации, возражая против п.3 статьи 29 Устава, гласящего, что исполнительная власть области включает в себя:

“– Правительство Московской области – высший коллегиальный орган исполнительной государственной власти Московской области, наделенный общей компетенцией;

— центральные органы исполнительной государственной власти... осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных отраслях...

— территориальные органы исполнительной государственной власти...

— органы специальной компетенции...

Состав, компетенция, порядок формирования и деятельности органов исполнительной государственной власти Московской области устанавливается Губернатором Московской области в соответствии с Уставом и законами Московской области.”

Губернатор считал, что в Уставе (ст.30, п.2) излишне подробно прописаны полномочия должностных лиц (курсивом выделены “лишние” детали”):

“— Губернатор Московской области — Председатель Правительства Московской области;

— Вице-губернатор Московской области — первый заместитель Председателя Правительства Московской области;

— заместитель Председателя Правительства Московской области;

— министр Правительства Московской области...”

Кроме того, перечень должностных лиц области губернатор считал нужным дополнить председателем областной избирательной комиссии.

Особые претензии губернатора вызвали статьи, касающиеся деятельности Московской областной думы (глава 4.1.). Пожалуй, наиболее неприемлемым для губернатора явилось положение о том, что депутаты думы работают на освобожденной основе. (Напомним, что практически все главы региональных администраций в той или иной форме возражали против профессионализации законодательных органов; октябрьским 1993 г. указом президента количество освобожденных депутатов этих органов ограничивалось 20%, и Московская областная дума смогла действовать на полностью профессиональной основе лишь потому, что избиралась 12 декабря 1993 г. на основе специального указа). Позиция губернатора сводилась к тому, что депутаты нового созыва соберутся и сами решат, скольким из них следует работать профессионально. Этому тезису не откажешь в логичности, но он противоречит интересам нынешнего депутатского корпуса. Во-первых, требование профессионализации a priori сужает круг претендентов на депутатские мандаты, и, таким образом, повышает шансы действующих депутатов на переизбрание. Во-вторых, в отсутствие нормы о работе на освобожденной основе депутат, неугодный большинству новой думы, рискует не получить статус “профессионала”; ясно, что уже действующим депутатам, намеренным переизбираться, такое положение невыгодно.

Интересно, что в официальный текст замечаний Тяжлова не попало одно из главных его возражений, известное изустно: о предусмотренном Уставом согласовании кандидатуры вице-губернатора с думой – своего первого заместителя А.Тяжлов хотел назначать единолично.

13 ноября Московская областная дума приняла поправки к Закону “О введении в действие Устава Московской области”, принятому 23 октября.

4 декабря Московская областная дума большинством в 34 голоса отклонила заключение главы администрации и вновь направила Устав ему на подпись. Таким образом, вето губернатора было преодолено, и Тяжлов, в соответствии с подписанным им же незадолго до того законом о порядке вступления в силу и опубликования законов Московской области, обязан был Устав подписать. Тяжлов, похоже, не ожидал преодоления вето и спешно стал искать возможности все-таки Устав не подписывать.

Так, 10 декабря спешно было созвано т.н. “Областное собрание” (состовленное из глав местных администраций, руководителей различных областных органов и ряда депутатов облдумы), со стороны которого губернатор рассчитывал получить поддержку своей позиции. Разумеется, он ее получил, хотя никто прямо не призывал его не подписывать Устав, напротив, в выступлениях преобладали призывы к поиску компромисса с думой. По вопросу о вице-губернаторе такой компромисс предложил сам Тяжлов: не согласовывать кандидатуру с думой (что предусмотрено проектом Устава) и не назначать единолично (что до сих пор отстаивал сам Тяжлов), а избирать вместе с губернатором (как в Москве избираются “в связке” мэр и вице-мэр). Выступавшие на собрании депутаты компромисс поддержали, но указали на то, что Тяжлов умолчал об этом в своих официальных замечаниях на Устав; Тяжлов оправдывался тем, что “уехал на заседание Совета Федерации”. Собрание шло нервозно, Тяжлов резко обрывал некоторых выступающих; после того, как он отпустил жесткую реплику председателю облдумы Воронцову, тот демонстративно покинул зал, за ним последовала значительная часть присутствовавших депутатов.

Несмотря на драматичный ход областного собрания, на следующий же день (последний, отведенный законом Тяжлову на подписание Устава) компромисс все-таки был найден. “В обмен” на согласие губернатора на думский вариант Устава депутаты приняли специальный закон о порядке введения Устава Московской области в действие, в соответствии с которым реорганизация власти будет происходить поэтапно в течение 2 лет. На первом этапе планируется принятие закона о структуре областного правительства, проект которого Тяжлов пообещал представить в думу не позднее 1 апреля 1997 года. Специальными законами постепенно будут конкретизироваться отдельные пункты Устава, регламентирующие деятельность облдумы и Уставного суда [2].

2.    ОРГАНЫ ВЛАСТИ И ЭКОНОМИКА ОБЛАСТИ

2.1.    Статистика

По данным Московского областного комитета государственной статистики, в период с января по ноябрь 1996 года в Московской области было произведено промышленной продукции на 31,5 трлн. рублей (87 процентов от уровня 1995 года); розничный товарооборот упал по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 27 процентов; просроченная задолженность по выплате средств на заработную плату имеется на 1057 предприятиях и составила на 25 ноября 617,4 миллиардов рублей. Средняя заработная плата в октябре по сравнению с сентябрем выросла на 0,7 процента и составила 790,6 тысяч рублей. [1].

9 декабря правительству области была доложена информация о состоянии с выплатой заработных плат и пенсий. За месяц (с 28.10 по 25.11) общая просроченная задолженность по зарплате по всем предприятиям области выросла с 567 до 617 млрд.руб., а количество таких предприятий выросло с 1039 до 1057. Утешением для областной администрации может служить лишь то, что задолженности работникам организаций бюджетной сферы, финансируемых из областного бюджета, по-прежнему нет. Однако таких организаций не так уж много, а основная масса организаций бюджетной сферы (образование, здравоохранение, культура) финансируется из местных бюджетов, и там имеется значительная задолженность [5].

Кроме того, не улучшается и ситуация с выплатой пенсий: по состоянию на 5.12.96 ноябрьские пенсии получили лишь 54% пенсионеров. Конечно, во многих регионах России, где задержка пенсий достигает 3-4 месяцев, ситуация много хуже; но пенсионеры Подмосковья сравнивают свое положение с Москвой, где все пенсии выплачиваются в срок. В отличие от Москвы, Московская область по пенсиям является дотационной: хотя план по сбору страховых взносов в ноябре и был выполнен (собрано 467 млрд руб), потребность на выплату пенсий за тот же месяц оставила 571 млрд.руб. Запоздание дотации от Пенсионного фонда России и является основной причиной задержек в выплате [6].

2.2.    Предбюджетный процесс

В марте этого года Московская областная дума приняла Закон “О концепции, прогнозах и программах социально-экономического развития Московской области”, который обязал администрацию Московской области разработать вышеупомянутую концепцию. В декабре в областном правительстве рассматривалась Концепция развития Московской области на 1996 – 2000 годы, разработанная при участии Института экономики РАН (директор – Л.Абалкин).

В декабре комитет по экономике администрации представил правительству области Прогноз социально-экономического развития Московской области на 1997 год. Прогноз исходит из того, что в целом за 1996 год в промышленности сокращение объема производства по индексу физического объема составит 10% к уровню 1995 года. В тот же время констатируется, что “при продолжающемся спаде производства во всех отраслях народнохозяйственного комплекса Московской области темпы падения объемов производства снизились”. В документе на 1997 год предсказывается рост производства как в промышленности, так и в сельском хозяйстве; при этом указано, что “выполнение показателей прогноза социально-экономического развития области в 1997 году обусловлено реализацией мер на федеральном и областном уровнях”. Перечень предлагаемых “мер”, с одной стороны, делает прогноз подобием политической программы, а с другой, снимает с разработчиков всякую ответственность за его достоверность, поскольку вероятность принятия многих из этих “мер” (таких, например, как “ввести импортные квоты на продукцию зарубежных фирм, аналоги которой производятся российскими предприятиями” или “отменить налог на добавленную стоимость на произведенную сельскохозяйственную продукцию, сырье и материалы, используемые в сельскохозяйственном производстве”) близка к нулю. Можно предположить, что бюджет, построенный на таком “прогнозе”, окажется, как и бюджет текущего года, невыполнимым [7].

27 ноября Московской областной думой за основу был принят Закон Московской области “Об основных принципах формирования бюджета Московской области на 1997 год”. В этот же день дума приняла закон “О внесении изменений в закон Московской области “О льготном налогообложении Московской области”. 18 декабря закон был подписан губернатором. Таким образом было создано законодательное подтверждение налоговых льгот, запланированных в проекте бюджета Московской области на 1997 год для организаций, осуществляющих на территории Московской области пассажирские перевозки по маршрутам общего пользования и имеющим финансирование из областного или местного бюджетов. Данные предприятия (под действие закона попадают государственное предприятие “Мострансавто”, акционерное общество “Мособлавтотранс”, акционерное общество “Мособлтрансагенство”, а также немногочисленные муниципальные автохозяйства, выполняющие автобусные перевозки), будут освобождены от а) налога на имущество, используемое для выполнения перевозок, в части, зачисляемой в областной бюджет; накопленная таким образом сумма должна будет пойти на приобретение подвижного состава; б) сбора на нужды образовательных учреждений, в части фонда оплаты труда персонала, занятого на пассажирских перевозках и в) уплаты налога на пользователей автодорог, зачисляемого в территориальный дорожный фонд Московской области — что должно использоваться в целях развития организации.

Поскольку стало известно, что бюджет области будет внесен на рассмотрение в облдуму не ранее января 1997 года^[1], 27 декабря депутаты были вынуждены принять Закон “О финансировании расходов областного бюджета в первом квартале 1997 года”. В соответствии с ним финансирование расходов областного бюджета будет производиться ежемесячно в размере трети объема расходов четвертого квартала бюджета 1996 года [3].

2.3.    Областная администраци: хозяйственные будни

29 ноября постановление главы администрации Московской области хозяйственно обосновало решение Московской областной думы от 1.09.96 “Об отнесении г.Дзержинского Люберецкого района к категории городов областного значения”. Интрига этого размежевания замешана на личности Виктора Доркина, мэра г.Дзержинский; в 1990-93 гг он был народным депутатом РСФСР, а с 1993 г. возглавляет Российский союз местного самоуправления, объединяющий, в частности, ряд политически активных мэров малых городов.^[2] В процессе размежевания города и района возник ряд разногласий по разделению территории, бюджетов (со стороны как Люберецкого района, так и г.Дзержинского), структур здравоохранения (мэр Дзержинского возражает против взаиморасчетных отношений между новыми соседями, поскольку считает, что база формировалась в течение десятилетий за счет обеих территорий) и даже планшетов службы архитектуры и градостроительства района, который согласен передать их городу только через руки ГЛАВАПУ г.Москвы.

В этот же день (29.11) было подписано постановление “О формировании финансово-промышленных структур рыночного типа в лесопромышленном комплексе Московской области”.

2.4.    Московская областная дума

13 ноября депутаты приняли закон о внесении изменени в Закон “О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области”.

25 декабря депутаты приняли в целом Закон “О государственной службе в органах государственной власти Московской области”, преподнеся таким образом подарок как себе, так и остальным госслужащим Московской области.

25 декабря депутаты заслушали информацию о положении с кадрами в органах здравоохранения Московской области. В Подмосковье не хватает 10141 врача, 16028 человек среднего медицинского персонала. Депутаты считают, что несколько исправить положение смогла бы поправка в Закон РСФСР “О государственных пенсиях”. Лишь работники здравоохранения сельской местности имеют сейчас право на пенсию за выслугу лет при продолжении своей работы. Таким образом, в городах и поселках городского типа врачи и медсестры не заинтересованы в продолжении работы после выхода на пенсию, между тем привлечение их к работе смогло бы в значительной степени снять остроту нехватки кадров.

Депутаты решили выступить с законодательной инициативой по данному вопросу и обратились в связи с этим в ГД РФ.

Депутаты также приняли закон “О сборе за регистрацию юридических лиц в Московской области”.

3.    ГОРОДа И РАЙОНы области

В ноябре-декабре продолжалось многоэтапное судебное дело о законности отзыва депутата облдумы Елисеевой (депутат от Ногинского района, движущей силой ее отзыва является ногинский глава В.Лаптев; кстати, законность его собственного избрания обжалуется в судах). На этот раз дело из Верховного суда дошло до Конституционного – Верховный суд направил запрос о конституционности самого института отзыва депутатов законодательных органов субъектов Федерации. Проблема была поставлена так в связи с тем, что в федеральной Конституции об отзыве депутата ничего не сказано и депутаты Государственной Думы отзыву не подлежат. Рассмотрев запрос, в декабре Коснитуционный суд вынес решение о том, что институт отзыва не противоречит Конституции. Однако это не означает признания законности отзыва Елисеевой; теперь Верховный суд снова вернется к этому делу и подробно рассмотрит нормы закона Московской области “Об отзыве...” на предмет их соответствия основам избирательной системы. Адвокаты Елисеевой усматривают несоответствие в целом ряде пунктов, например, в том, что для признания законности отзыва достаточно явки 25% избирателей, и, таким образом, депутат может быть отозван голосами тех избирателей, которые с самого начала были против его избрания. Исход этого дела будет носить прецедентный характер для всей избирательной системы страны.

В Долгопрудном официально зарегистрирована инициативная группа по сбору подписей за проведение референдума по отзыву избранного 2 июня 1996 года главой города П.Ю.Климова. Хотя возможность отзыва главы через референдум представляется спорной, сам факт образования инициативной группы говорит о том, что противостояние Климова и местной элиты зашло весьма далеко. Напомним, что депутат городской легислатуры Климов сделал себе известность на разоблачениях городской администрации, а его избрание было обусловлено исключительной непопулярностью назначенной главы Т.Алябьевой. Бывший боец “Альфы”, принимавший участие в 1979 г. в штурме дворца Амина, Климов не имеет серьезного управленческого опыта и уже в первые несколько месяцев работы его действия (такие, как перевод счетов городского бюджета в сомнительный банк и попытка вселить этот банк в здание Дома творчества школьников; неосновательные обвинения в продажности в адрес местной милиции; выделение участка в водоохранной зоне под кладбище для кошек и собак и др.) восстановили против него как местную элиту, так и администрацию области.

24 ноября в Долгопрудном не состоялись (ввиду низкой явки избирателей) выборы по округу №6 (вместо выбывшего депутата Климова, сложившего полномочия после избрания главой).

Областная администрация, похоже, решила содействовать распространению опыта Мытищинского района в области организации местного самоуправления через комитеты самоуправления (подробнее об этом см. наш обзор за октябрь 1996 года). Под патронажем первого вице-главы В.Власова прошел семинар глав администраций севера Подмосковья (Мытищинский, Щелковский, Пушкинский районы, города Дубна, Фрязино) [3].

Завершился марафон выборов глав местного самоуправления, стартовавший еще в 1995 году. Отметим, что если в тех субъектах самоуправления, где выборы проходили зимой-весной 1996 года, побеждали, как правило, действующие руководители (что дало основания ряду аналитиков сделать вывод, будто местная власть в Подмосковье настолько укоренилась, что стала практически не сменяема), то “под занавес” года тенденции несколько изменились.

24 ноября голосование состоялось в Лобне, Луховицком районе и Троицке. В Лобне победил действующий глава Кривошеин. Глава отдаленного Луховицкого района Евгений Куликов потерпел поражение. Был избран его заместитель Севастьян Тектониди, бывший в начале 1990-х директором крупнейшего в районе авиационного завода, затем уволенный оттуда, по непроверенным данным, за попытки самостоятельно продать МИГи за рубеж. Сменился глава и в небольшом, но политически активном городе Троицке.

22 декабря действующую власть постигло еще большее разочарование: в двух крупнейших районах ближнего Подмосковья, Балашихинском и Люберецком, победили альтернативные кандидаты. Особенно большим было разочарование губернатора в Люберцах, где А.Тяжлов лично многое делал для победы действующего главы Ю.Козлова, а тот с крупным счетом проиграл президенту фонда “Правопорядок” Аккуратову. Отметим, что предшественник Аккуратова в названном фонде, Сергей Попов был избран в декабре 1995-го депутатом Госдарственной Думы от Люберецкого округа. Успех Попову тогда во многом обеспечила тесная поддержка местных правоохранительных органов. По непроверенной информации, Аккуратова также поддерживал начальник люберецкой милиции Юхман.

4.    ...и последнее

4.1.    Завершен долгострой

Закончилась стройка века Люберецкого района: накануне Нового года на АО “Томилинская птицефабрика” был принят в эксплуатацию завод глубокой переработки продукции. Строился он 10 лет, и на него было потрачено 11 миллионов долларов; по оптимистическим прогнозам, он окупится уже через 3 года. В номенклатуре продукции: яйца, яичный порошок и особый фермент, на основе которого производится ряд вакцин (до этого производимых лишь одним из заводов АО “Ферейн”).

4.2.    Социально-опасные заболевания в Московской области

Московская область занимает третье место в России после Москвы и Санкт-Петербурга не только по промышленному потенциалу, но и по неблагополучному положению с распространением вируса иммунодефицита человека. К концу года в области зарегистрировано 104 случая ВИЧ-инфекции, в том числе лишь 15 — среди иностранных граждан. ВИЧ-инфекция зарегистрирована на 38 административных территориях Московской области.

Самым инфицированным оказвлся самый привилегированный Одинцовский район (как известно, на его территории живет чуть ли не вся высшая политическая и финансовая элита России), на который приходится 7 случаев;

на Орехово-Зуево — 6;

на Щелковский и Люберецкий районы — по 5;

Балашихинский район и г.Королев — по 4;

по 3 случая в Ленинском, Подольском, Наро-Фоминском, Ногинском, Коломенском, Химкинском, Сергиево-Посадском районах и г.Реутове;

по 2 случая в Солнечногорском, Раменском, Мытищинском, Красногорском, Каширском районах и в г.Железнодорожный.

Среди заболевших жителей области 75 мужчин (86,2 процента), 10 женщин (11,5 %), 2 детей.

Лишь в 2 случаях (2,3 процента) больные получили инфекцию при переливании репаратов крови, немногим больше, в 3 случаях (3,4 процента) причиной заражения стало употребление наркотиков.

Увеличилось за последнее время число заболевших наркоманией, вирусным гепатитом Б, туберкулезом, сифилисом.

В настоящее время областные больные СПИДом проходят лечение в Московском гродском центре, диагностика проводится в 25 лабораториях на территиории области, курируемых лабораторией диагностики СПИД МОНИКИ (Московским научно-исследовательским клиническим институтом) [4].

ИСТОЧНИКИ

1. Народная газета. — 1996. — 27 декабря

2. Подмосковные известия. — 1996. – 18 декабря

3. Подмосковные известия. — 1996. – 27 декабря

4. Справка о состоянии заболеваемости ВИЧ-инфекцией по состоянию на 15.11.96., подготовленая Главным управлением здравоохранения Московской области. (Документ находится в архиве автора.)

5. Информация о задолженности по заработной плате в Московской области... в связи с подготовкой выступления на заседании Правительства 09.12.96 г. (Документ находится в архиве автора.)

6. Информация Отделения Пенсионного фонда России по Московской области от 06.12.96. (Документ находится в архиве автора.)

7. К прогнозу социально-экономического развития Московской области на 1997 год. Материалы к заседанию правительства Московской области. (Документ находится в архиве автора.)

 

 

© Международный институт гуманитарно-политических исследований