Сергей РЫЖЕНКОВ

Конституционный конфликт
в Саратовской области

 

 

Устав Саратовской области был принят областной Думой 15 декабря. Но глава областной администрации по сути заблокировал действие документа, обратившись в Конституционный суд по поводу несоответствия принятого документа конституционным нормам и федеральным законам.

Прозвучало даже опасение, что принятие Устава может привести к ситуации, аналогичной чеченской (?!).

Вообще неявность, неосновательность аргументов, изложенных в постановлении приходит в противоречие с горячностью и силой выражения неприятия нового областного закона в действиях и речах главы и в проадминистративной прессе.

Но объяснять это бросающееся противоречие только личностными качествами главы, или личными отношениями между главой и отдельными депутатами, в том числе, и руководителями Думы, или политической борьбой за первенство в области между главой обладминистрации и вице-мэром сенатором Д.Аяцковым, на стороне которого по сути выступает Дума, недостаточно.

Сложившаяся ситуация и сопутствующий ей «накал борьбы» — из тех, в которых ощущается скрытый план, связанный с непосредственно жизненными и даже «шкурными» интересами, защиту которых нельзя откладывать или переводить в спокойное, выражаясь шахматной терминологией, позиционное русло.

Между тем, текст окончательного Устава выглядит — по сравнению с первоначально опубликованным вариантом — почти идеальным.

Так (что важно и для соблюдения баланса местных политических сил), в него включены отдельные статьи в редакции Устава, разработанного областной организацией ДПР, и Земского уложения Саратовского земского союза. В тексте также учтены замечания специалистов (например, в банковской сфере); за счет исключения необязательных статей улучшилась композиция, сведена к минимуму декларативность ряда положений.

Отмечу и то, что из свода поправок, официально направленных разработчикам от различных структур и организаций в текст почти ничего не попало, — и, на мой взгляд, справедливо, так как ни «заумные» предложения саратовской «Державы», ни поправки социально, мягко говоря, озабоченных женских организаций более, чем на попытку заявить о себе претендовать не могли. То есть документ сумел выстоять перед соблазном популизма.

И вот этот расчудесный Устав может остаться только бумагой, только текстом. Поскольку, во-первых, Конституционный суд так и не начал работать, в связи с чем прием заявлений не ведется, а, во-вторых, даже в случае, если суд в ближайшее время начнет работу очередь до саратовского конфликта может дойти очень не скоро.

Правда, насколько я понимаю, в деятельности Конституционного суда существует практика поручения ведения дел отдельному судье, — и в этом случае перспектива рассмотрения саратовского дела выглядит менее далекой. Более того, особое значение приобретает тот факт (при всем уважении к высшим арбитрам страны), что двое избранных судей в своей профессиональной карьере были связаны с Саратовским юридическим институтом (ныне Правовой академией), из недр которой и возник текст нынешнего Устава.

Однако в связи с высоким качеством документа необходимо заметить, что лестные эпитеты из среды разработчиков и их сторонников в адрес первоначального текста Устава на фоне новой редакции оказались не более чем блефом. Под сомнение в силу явных ножниц в отношении качества проекта и принятого Устава поставлены и всячески афишируемые положительные экспертизы различных федеральных структур.

При оценке поведения главы обладминистрации надо также учитывать, что в Саратовской области традиция разработок основного закона области восходит еще к 1991 году, когда межуровневая депутатская группа «Саратов» всерьез обратилась к этой теме. Почти параллельно группа социолога В.Санатина, составляющая ядро местной организации РПРФ, также приступила к разработке Устава. В конце 1991 года, когда с идеей необходимости принятия саратовской конституции выступил спикер облсовета Н.Макаревич, работа над двумя проектами была практически закончена. Весной 1992 года, познакомившись с результатами работы группы «Саратов» и, возможно, санатинской группы, к конституционной теме обратился один из лидеров тогдашней организации ДПР О.Карпов. В конце 1992 года облсовет, сначала не поддержавший своего председателя, склоняется к предпочтительности принятия саратовской конституции. Начинается разработка документа (под руководством нынешнего депутата Госдумы по списку КП РФ О.Миронова), искусственно прерванная событиями сентября-октября 1993 года.

Почему же высокому качеству документа и существованию более чем четырехлетней традиции разработок саратовской конституции (в которых, впрочем, администрация области не принимала участие) было сказано столь решительное «нет», хотя естественно было бы ожидать от опытных администраторов более гибкого отношения и дипломатических усилий? Создается впечатление, что администрация, упустив инициативу, обнаружила на каком-то этапе, что недооценила негативные для себя последствия принятия саратовской конституции.

Так или иначе, поскольку возвращается ситуация конфликта между ветвями власти, нелишне напомнить о различных типах их сосуществования до октября 1993 года.

Таких способов в областях России и, в частности, в Поволжье было несколько. Необходимо также отметить, что взаимоотношения между исполнительной и законодательно-представительной властями в регионах коррелировали с отношением субъекта федерации в целом с Центром.

Нижегородский вариант основывался на полном подчинении законотворческого органа нуждам администратора-«реформатора» при юридически закрепленном праве области на эксперимент, то есть — невмешательстве Москвы. Кроме того нижегородский губернатор имел неформальный контакт с Президентом и был этим застрахован от тупого давления из центра.

Волгоградский вариант — это разыгрывание перед Москвой ситуации относительного двоевластия с обоюдного согласия руководителей «ветвей» как защитный механизм от давления в проведении «реформ» центра. К тому же волгоградский губернатор имел вес как крепкий хозяин области и тоже был практически «неподсуден» Москве.

Саратовский вариант характеризовался прямым конфликтом «ветвей», подаваемым наверх — параллельно президенту и парламенту — как принципиальная политическая позиция.

Относительно слабый саратовский глава администрации, достаточно случайным образом неожиданно выхваченный из политической безвестности, нуждался одновременно и в надправовых гарантиях своего положения, отстаиваемого в борьбе с облсоветом, и в защите от наделяющего таковыми центра.

Легко заметить, что в первых двух случаях так или иначе на первом плане оказывались региональные интересы. В саратовском же варианте противостоящие стороны, также несомненно в силу жизненных интересов регионалистски ориентированные, были в силу разобщенности более заинтересованы в московской поддержке, а значит становились заложниками московской политики, что создавало неблагоприятную ситуацию для легальной (программной) реализации региональных интересов.

Главе администрации оставалось только дать понять наверх о постановке — однозначной и подчеркнутой — федеральных интересов как они понимаются из Кремля выше региональных. И Центром эта нестандартная для лидера субъекта федерации позиция была высоко оценена, поскольку миф об ужасах «темной стороны» регионализации всегда был (и до сих пор) чрезвычайно силен в кругах, от которых зависит принятие решений на общероссийском уровне.

Этот механизм обеспечил лояльность центра к показательно лояльному главе.

Поддержка и проведение «реформ» в области существовала в основном на уровне фразеологии. Но стороны это особо не беспокоило, так как управленческие методы и средства, заимствованные главой из арсенала «административно-командной системы» и особо неафишируемые (а, значит, как бы и не имеющие места), давали какой-никакой результат: область в числе прочих смотрелось не самой худшей, и при этом программно прореформистской и промосковской, «политически грамотной». Недостатки именно в «реформаторской» сфере списывались на консервативный облсовет.

«Выиграв» вместе с президентом в октябре 1993 года у своих оппонентов глава областной администрации на какое-то время остался «наедине», с одной стороны, с центром, с другой, с ухудшающейся экономической ситуацией в области.

В этих условиях окончательно сложилась система управления, основанная не столько на писаном праве, сколько на тех полуформальных отношениях между структурами и лицами (как по горизонтали, так и по вертикали), к воспроизводству которых наиболее приспособлена российская действительность в любом из ее измерений.

Такая система способна полноценно существовать только в условиях монополии в своей сфере (в данном случае — во власти). Возможность появления контролера-конкурента чревата необходимостью либо модификации системы, либо повышением уровня защищенности от проникновения в «тайны» системы.

И то, и другое — не просто «головная боль» для создателей (и заложников) системы, а серьезное отвлечение от практических дел, что предполагает неизбежность сбоев на практическом поприще, где и так положение дел требует непрерывного внимания и напряжения. К тому же невозможно обеспечить полный контроль над возможной «перестройкой» системы (тем более при убежденности в ненужности таковой), а «гласный» вариант ее проведения грозит самодискредитацией и полным развалом, то есть недовольством Центра, усилением позиций политических конкурентов и даже личным политическим крахом.

(Замечу в скобках, что одним из этапов становления системы было приручение средств массовой информации: отсутствие прозрачности властных процессов и структур — необходимое условие существования и решающего значения «подводной части айсберга».)

Перспектива возможных скорых выборов губернатора откровенно страшила главу и участников управленческого процесса, принявших условия игры, и в августе-сентябре 1994 года казалось, что главное не допустить уставной нормы проведения выборов губернатора областной Думой (а этот вариант активно лоббировался в Москве противниками главы обладминистрации).

Правда, когда в начале октября последовало президентское запрещение на выборы, то, несмотря на радость, исполнительную власть охватил и некий неопределенный страх.

Ядром его стало окончательное, от себя не скрываемое, недоверие президентскому «курсу» при невозможности (иное дело — в случае избрания главы населением области?) как-то увернуться от исполнения перебивающих друг друга директив, необеспеченных государством, а значит дальнейшее увязание в полулегальных методах и средствах управления. Начались поиски новых союзников, московских «крыш»...

И тут оказалось, что некоторые пункты Устава области не устраивали администрацию именно в вышеописанном плане, но при этом сказать о них вслух по понятным причинам администрация не может.

Прежняя оценка перспективы принятия основного закона области основывалась на других, чисто правовых критериях, и, казалось, во-первых, что ситуация с принятием документа контролируется, а, во-вторых, документ — даже, с точки зрения исполнительной власти, и несколько «завиральный», ничем сложивщемуся положению дел не угрожает.

Но выяснилось, что речь шла уже не о принципе «выбирать — не выбирать» главу областной администрации, а о подрыве самих основ управления в области.

В многочисленных требованиях административных экспертов как общий мотив зазвучали пожелания равновесия и точного разделения полномочий между ветвями власти, которые в Уставе якобы нарушаются в пользу представительной власти. Однако, находясь в чисто правовом измерении, мы по сути не обнаружим в Уставе чего-либо вопиюще нарушающего демократический принцип разделения властей. Суть заключена не в тех или иных пунктах и не в тоне статей, а под или за ними.

Выбранная главой политика взаимоотношений с Центром как своеобразная маскировка реального областного проекта управления исключает полноценное существование еще одной «ветви», так как сложившаяся система своеобразного «очковтирательства» центру при соблюдении всех внешних форм послушности и преданности Москве по принятому Уставу и при проведении принципа разделения властей подлежит отмене либо существенному преобразованию. (Вариант вхождения в обстоятельства исполнительной региональной власти нового представительного органа существовала только теоретически).

Таким образом, нелегальная, теневая, «андеграундная» часть деятельности исполнительной власти, то есть та часть, которая, как это не странно, направлена на поддержание относительной стабильности и порядка в регионе, но «работающая» не за счет исполнения центральных директив и быстроменяющихся рецептов общефедеральных стратегов, ставится Уставом под удар, так как предполагает такое изготовление законотворческих актов и такое направление бюджетного процесса, которые не учитывают сложившейся практики управления — имуществом, финансами, структурами, — практики, основанной на всевозможных «раскладах», «влияниях», «закулисностях», «административном давлении», «личных связях» и т.п.

Иначе трудно объяснить крутой поворот к саратовским «думцам», наделенным главой кабинетами в престижном здании, транспортом и т.п., то есть, как у нас принято говорить «обласканным». Но — оказавшимся «неблагодарными», то есть захотевшими также и собственно политических «благ» — участия во власти на демократических принципах, а не «по обстановке».

Можно сказать, что принятие Устава, поставило под удар главу администрации (чего в политическом смысле и добивались саратовские думцы), но вместе с этим законотворческим залпом был «накрыт» и сложившийся порядок функционирования системы управления (по оценке облдминистрации).

Отсюда — вынужденность абстрактных политических обвинений областной Думы со стороны администрации: в «перетягивании одеяла», в попытке «реванша» (Советов), в прокоммунистической ориентации, и даже в угрозе чеченизации области.

Что такое чеченская проблема с точки зрения государственного управленца? Как известно, чеченский лидер начал в 1991 году с того, что полностью разрушил существующую в республике систему управления с ее сложной взаимосвязью легальных, полулегальных и нелегальных методов и структур (но худо-бедно работавшую)...

Парадоксально, что как бы промосковский глава обладминистрации оказался в роли борца за (какую никакую, — более точную оценку вряд ли корректно давать) региональную систему, а регионалистски, антимосковски настроенная Дума эту систему подрывает, апеллируя к абстрактному общероссийскому и всемирно-демократическому опыту, к Москве.

Естественно, что «разрушители», прежде всего «помешанные на политике» как таковой, не слишком осознавая последствия содеянного, ничего, взамен не предлагают. Разве что — выборы нового губернатора, который либо по взаимному согласию с народными представителями произведет косметическую модернизацию управленческой системы, либо попытается наломать дров на поприще «подлинных» преобразований.

Любопытно, что Волгоград тоже столкнулся с подобной проблемой в ходе обсуждения и принятия областного Закона о местном самоуправлении. Но поскольку ситуация и традиции там принципиально иные, резкого обострения конфликта властей на этой почве ждать не приходится.

Возможно, что описанная применительно к Саратову модель корреляции межвластных отношений субъекта федерации с отношениями субъекта и Центра, проявляющаяся в ходе принятия существенных для областей законов, затрагивающих интересы реальных региональных систем управления (Уставы, Законы о местном самоуправлении и, возможно, выборах), является действующей повсеместно в РФ (с различными трансформациями и инверсиями). Но это предположение нуждается в серьезной фактической проверке и требует специального исследования.

 

Автор выражает благодарность сотруднику Поволжского информационного агентства (ПИА) Александру Филиппову за участие в обсуждении проблемы, после которого авторская гипотеза окончательно оформилась.

 

Саратов, 8 января 1995 года

 

 

 

© Международный институт гуманитарно-политических исследований