1. ОБЩЕПОЛИТИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ

Обсуждение проектов областных Устава и Закона о местном самоуправлении, достигнув к середине ноября пика (см. обзор ситуации с этими проектами в выпуске «Политического мониторинга» за октябрь 1994 года — [1]), после совместного совещания областной Думы, обладминистрации, представителей общественности перешло в стадию согласований и, несмотря на продолжающиеся, но менее интесивно, публикации в прессе, по сути отошло на второй-третий план местной политической жизни. Однако новой доминанты не возникло. Общероссийские события, связанный с Чечней, также способствовали размыванию региональных процессов.

Эта пауза (вторая половина ноября-начало декабря) заполнялась незначительными кадровыми подвижками и конфликтами во властных структурах, тактическими ходами политических организаций, реагированием на процессы в центре, обсуждением экономических проблем области. Весь этот материал присутствовал как малосущественный фон и в сентябре, когда развернулась борьба за губернаторское кресло, и в октябре-первой половине ноября, когда шло обсуждение вышеназванных проектов. Теперь только этот фон и остался.

В этот период (сетябрь-октябрь) произошли следующие политические события:

— проведен съезд мусульман Поволжья;

— шла подготовка к открытию германского консульства;

— появилась газета Саратовского земского союза «Земское обозрение»;

— началась кампания против бывшего замглавы обладминистрации, назначенного в конце лета главой Заводского района г.Саратова Э.Янкевича;

— проходили судебные процессы по искам: полномочного предмтавителя президента в Саратовской области В.Головачева к газете «Саратовские вести» (Головачев выиграл), редактора «Саратовских вестей» к «Авторскому праву» (принесены извинения и состоялось примирение) и «Земле Саратовской» (продолжается), радиожурналиста Г.Ахтырко к телерадиокомпании «Саратов» (восстановлен на работе);

— набирал политические очки молодой лидер местной организации ДПР депутат областной Думы О.Карпов;

— наблюдалась формально-организационная активность структур ДВР (и их сближение с местными «явлинцами») и коммунистов, а также рост известности организации РНЕ.

Особо стоит отметить случаи прямого физического устранения хозйственных руководителей. В ноября были убиты пятеро руководящих работников, включая директора, стадиона «Локомотив», на котором расположен крупнейший в городе вещевой рынок; был убит начальник Приволжской железной дороги Б.Циттель (по народной версии, за отказ пропустить «девый» состав с горючим на Кавказ). Смерть директора АО ГПЗ-3 Яшкина, бывшего также председателем областной ассоциации товаропроизводитолей, в народе также связывается с приватизационным противостоянием различных структур. Даже гибель в автомобильной катастрофе нового Архиепископа Саратовского и Вольского Нектария, всего семь месяцев как занявшего этот пост, но успевшего нажить недругов в среде официальных лиц и прихожан, подвергалась сомнению как именно случайная. Садистское убийство девушки подростками, соответствующим образом поданное СМИ, некотрые публикации в прессе, отчеты о деятельности налоговой полиции как бы заключили картину в рамки.

Такое впечатление, что тон усталости и непонимания происходящего, сменивший бодрую послеуказную рапортичность, перешел в новую стадию — примренности с обстоятельствами, ощущения невозможности что-либо сделать с криминальной ситуацией. Собственно в обществе, среди простых людей это отношение стало всеобщим. Ценовые скачки, скрытая безработица, перспектива скорых банкротств, сужение ассортимента товаров (внезапные исчезновения молока, кефира, масла), небывалые проблемы с отоплением, резкое ухудшение телевизионной картинки из-за выхода из строя части устаревшего оборудования по приему телевизионного сигнала, скандалы в Центре («черный вторник», перестановки в правительстве, акция в мэрии, чеченские события) заметно углубили атмосферу безнадежности, катастрофичности происходящего, уровень апатии населения к любым общественным проявлениям возрос. Социально-психологическая адаптация к новой ситуации пока не произошла.

В этой связи можно заметить, что в случае любых выборов весной 1995 года электоральное поведение окажется крайне непредсказуемым. А любое полтическое действие властей зимой 1994-95 года не вызовет никакого протеста (равно как и поддержки).

Слабый шанс получить хоть какую-то видимость внимания населения к их действиям еще имеют региональные структуры власти, последние полгода пытающиеся активно создавать свой агитпроп (на концептуальном и организационном уровне). Но изначальный уровень доверия населения к главе обладминистрации крайне низок, а депутатский запас доверия, также изначально невысокий, имеет тенденцию к снижению (несмотря на указанное стремление к саморекламе).

Однако, насмотря на размытость ситуации, в целях хотя бы логической завершенности описания процесса разработки областных законов, стоит подробнее остановиться на проекте Закона о местном самоуправлении, специального анализа которого в предыдущем выпуске «Политического мониторинга» проведено не было.

2. ЗАКОН О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Обсуждение проекта Устава Саратовской области (УСО) заслонило другой законопроект — «О местном самоуправлении в Саратовской области» (ЗМС). Но в правовом смысле ЗМС, во-первых, связан с проектом УСО не больше, чем любой другой местный законопроект, и совпадение двух этих проектов во времени достаточно случайно (хотя в саратовском варианте проект закона был вызван спорами разработчиков Устава о разделе, посвященной местному самоуправлению), а, во-вторых, ЗМС имеет в своей сфере не менее фундаментальное значение, чем УСО в своей. Более того, в известном смысле ЗМС даже областного масштаба имеет характер глобальный: в современной политологии институт местного самоуправления рассматривается наряду с принципом разделением властей как основа демократического устройства общества и государства. В практическом плане это означает, что работа системы местного самоуправления, в том числе и в Саратовской области, явится последним тестом на возможность демократической трансформации в России.

В этом смысле документ имеет не только правовой характер, но и несет большую политическую нагрузку, и — что особенно важно — непосредственно соотносим с реалиями повседневной жизни [2]. Обыватель и политический активист, хозяйственник и предприниматель будут иметь дело с органами местного самоуправления и с пунктами будущего ЗМС постоянно, так как все, что не входит исключительно в сферу государственного ведения и полномочий, будет решаться не назначенными сверху главами администраций и их подчиненными, а избранными самими «местными сообществами» органами и главами местного самоуправления, а также территориальными комитетами самоуправления. То есть тепло, «соцкультбыт», транспорт, местные налоги, школы и больницы, земплепользование и землевладение и т.д. и т.п. — будет окончательно муниципализировано.

При определении субъекта местного самоуправления в проекте Госдумы, равно как и Миннаца, речь идет о»местном сообществе»; в специальной литературе считается, что никакого отличия от понятия «население территории», здесь нет. В теории местного самоуправления часто фигурирует «община». (Наиболее весомую критику проекта Миннаца, частично касающуюся и проекта Госдумы, в том числе в связи с понятием «субъект местного самоуправления», можно найти в [3]).

Однако, как легко убедиться попросту оглядевшись вокруг, единого интереса, связующего живущих рядом представителей разных социальных групп, и полноценных традиций совместной деятельности по собственному обустройству, то есть «общины», потенциального «самоуправляющегося объединения граждан» (формулировка саратовского проекта) попросту нет.

Значит, ЗМС вводит в обиход, а не закрепляет, как это принято на Западе, выработанные в обиходе нормы. То есть ответственность областных законодателей за качество реформаторского законопроекта, особенно при опережении своих коллег из Центра, возрастает многократно. Не случайно, что множество областей оформляет введение местного самоуправления до принятия цетрального Закона как именно экперимент; и что многие области, вводят у себя временные, на переходный период, положения о местном самоуправлении, — в роли застрельщиков (в прямом и переносном смысле) еще одного важного реформаторского начинания никто выступать не хочет.

Одним из немногочисленных ценных замечаний по саратовскому ЗМС стало как раз предложение юриста А.Улиско — предусмотреть переходный период от нынешней административно-государственной модели «нами-управления» к представленной в ЗМС модели самоуправления.

И надо сказать, что такой период, — будет он предусмотренв ЗМС или нет, все равно, — скорее всего, возникнет. Если выборы будут признаваться в соответствии с нынешней практикой состоявшимися при явке 25% избирателей, то наиболее близкая к народу власть — органы местного самоуправления — будут малолегитимны, так как 3/4 избирателей, не пришедшие на выборы, ни доверять новой власти, ни поддерживать ее не будут, и она вынуждена будет сохранить черты своей предшественницы. Если же будет восстановлена пятиидесятипроцентная норма, то избрание органов местного самоуправления может затянуться во многих городах, поселках, районах на несколько месяцев и даже лет, в течении которых на этих территориях сохранятся нынешние администрации.

В проекте УСО последний раздел посвящен специально местному самоуправлению (в этой части законопроекты действительно тесно связаны). И там дуализм государственного и общественного начал, свойственный саомуправлению, в отличии от ЗМС, где провозглашено обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти (в пределах своих, разумеется, полномочий), решен в пользу государства (отмечено В.Вешневым и М.Клопыжниковым). В УСО также же, — и здесь, напротив, он корректнее ЗМС, — предполагается, что органы местного самоуправления могут формировать внебюджетные и валютные фонды, — в самом ЗМС об этом ни слова. Зато одним из источников доходной части бюджета объявляются... штрафы (как будто их можно заложить в бюджет при его верстке).

Провозглашен в УСО и «учет национальных, исторических, социально-этнографических, и др. особенностей» при создании системы местного самоуправления. И это понятно: именно в повседневной жизни, вернее в связи с нормами общественного и бытового поведения, принятыми у разных народов, национальные различия проявляются довольно сильно. ЗМС обходит эту проблему. Но оставлять ее на решение низовых структур местного самоуправления — это значит почти наверняка создавать условия для подавления национальным большинством населения той или иной территории инонациональных меньшинств.

Современная ситуация предполагает также, что любой закон должен предусматривать механизмы защиты его реализации от коррупции и криминализации. Ничего подобного — в отличии от Госдумского проекта — в саратовском нет. Между тем, вполне очевидно, что такой лакомый кусок как местный бюджет с государственными добавками в виде дотаций и субвенций, местные ресурсы, долговременные планы развития и застройки территорий криминальные структуры без внимания не оставят.

Определение самого понятия местного самоуправления разработчиками ЗМС сочинено с какой-то лингвистической и понятийной судорогой: оно названо «системой форм» (!?). Приведу более корректное определение: «Местное самоуправление — это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей территории» [4] Еще несколько «конкретностей»:

— на месте формулировки об организационном обособлении местного самоуправления в системе управления обществом и государстовом появляется в ЗМС бессмысленная «организационная обособленность субъекта местного самоуправления» (ст. 5);

— некторый люфт ключевых формулировок и понятий, выявляемый в контексте ЗМС (на чем останавливаться специально просто нет места), связан не только с определением «субъекта», но и такими понятиями как «полномочия», «предметы ведения»;

— подпункты 3 и 5 пункта 2 статьи 7 («Право жителей территории на участие в самоупралении») неоправдано сужены по сравнению с проектом Госдумы (отмечено А.Джашитовым);

— из «Основных принципов местного самоуправления» (ст.5) выпал такой существенный принцип как многообразие форм организации местного самоуправления;

— отсутствует в ЗМС весьма уместное здесь подтверждение законного права гражан на обжалование неправомерных действий должностных лиц — в данном случае должностных лиц местного самоуправления.

Что касается гарантий местного самоуправления, то им посвящена специальная глава (VII). В ней отражены только так называемые специальные гарантии, а именно — правовые (и финансовые — в другой главе). И как раз то, что какого-либо представления об общих гарантиях в документе нет (и, если исходить из его логики и стиля быть не может), говорит о некотором изначальном дефекте ЗМС как текста. Его квазинаучность, стиль весьма посредственной канцелярии вступают в видимое противоречие с характером самого закона, сферой и формами его применения, декларативно, в выступлениях, признаваемыми как специфические именно для ЗМС самими разработчиками. Я имею в виду всю ту же близость ЗМС и самого института самоуправления к населению, а также его явное политическое значение, — при том, что это явление у нас новое, не имеющее заметной опоры в массах, далеко не само собой разумееющееся, сосем не рутинное, и тем более не не только «научное» и канцелярское.

Говоря в положительном смысле, закон просто нуждается хотя бы в специальной преамбуле, где кратко, ясно и в то же время без упрощений (то есть популярно) были бы изложены основные концепции самоуправления, история развития самоуправления в мире и в России, обосновано предпочтение, отданное депутатами так называемой общественной модели самоуправления в ее классическом англосаксонском (принятом в, частности, в США) варианте. Здесь бы нашлось место и для описания общих, прежде всего политических, гарантий, которые не являются чисто юридической категорией, а также для теоретических предложений по усвоению традиций советского периода и опыта земств, по обеспечению национальных и конфессиональных интересов. В такой преамбуле можно было бы более подробно остановиться на особенностях местного самоуправления в городах и в сельской местности (например, Н.Гришиным замечено, что сельские бюджеты в отличии от городских не доходны), а также более рельефно очертить столь важную для города Саратова тему как возможное взаимодействие системы самоуправления и управления на промышленных предприятиях и системы местного самоуправления.

В заключение остается сказать, что встречи разработчиков с населением (вернее, его очень небольшой частью), и вялое обсуждение ЗМС на страницах прессы проблемы отчуждения населения от принятия решений, непосредственно его касающихся, не решают (и вряд ли заметным образом скажутся на качестве ЗМС), благоприятного имиджа законопроекта не создают, рекламы ему не делают. Непонятно, на что надеяться его авторы?

Впрочем, теперь, после создания согласительной комиссии время поправить проект, у депутатов, должно найтись. Правда, есть опасность, что, оставаясь в тени устава, проект так и «проскочит» без особых изменений «в свет».

Источники

1. С.Рыженков. Устав Сратовской области. Процесс обсуждения и принятия // Политический мониторинг. М., ИГПИ — 1994 — №10.

2. С.Рыженков, В.Гельман. Местное самоуправление: Новая неполитическая оппозиция // «Новая ежедневная газета» — 1994 — 26 октября, с.5.

3. Васильев В., Шеремет К. Местное самоуправление: Закон третий. // «Сегодня» — 1994 — 21 октября, с.9.

4. В.Фадеев «Муниципальное право России» М., 1994.

Саратов, 9 декабря 1994 года