А.Г.ОСИПОВ
Выступление на семинаре "Национальные меньшинства в контексте общественного сознания", СПб., 12 мая 2001 г.*

Проблемы дефиниций в законотворчестве, касающемся национальных меньшинств

Я вчера просмотрел еще раз программу семинара и понял, что тема моего выступления звучит не очень хорошо. То есть так, как будто я собираюсь говорить на избитую тему - как трудно сложную многообразную действительность вписать в узкие рамки, создаваемые понятием "национальное меньшинство". Я же хочу говорить совсем не об этом.

Я хотел бы поговорить о том, как в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации обсуждается проблематика, связанная с меньшинствами. А именно - показать, какие смыслы придаются этому термину людьми, которые в процессе обсуждения так или иначе участвуют, что в этой проблематике они считают важным, а что неважным.

Я понимаю, что задача описать все это очень сложна вообще и абсолютна нерешаема за 20 отпущенных мне минут. Все это время может уйти только на попытки обрисовать границы дискуссии. Кто в ней,  в дискуссии, собственно, участвует? Кроме депутатов есть сотрудники аппарата, есть эксперты, есть видные юристы и этнографы, которые дают комментарии по теме в каких-то выступлениях и в публикациях, что-то остается в рабочих материалах, что-то говорится в узком кругу и в публикации не попадает…  Есть большое множество суждений, которые можно долго анализировать, но не здесь и не сейчас. Поэтому я буду вдаваться в детали, а просто поделюсь некоторыми наблюдениями. Не стоит воспринимать мои  замечания как попытку рассказать об  истории создания федерального закона о национальных меньшинствах[1]. Я просто хочу обозначить некоторые примечательные и, как мне кажется, наиболее важные черты дискуссий внутри и вокруг Госдумы о меньшинствах.

Как известно, зимой 1995 года группой депутатов ГД был впервые официально внесен в профильный думский комитет по делам национальностей проект закона о нацменьшинствах. В дальнейшем проект претерпел разные нелегкие приключения: два раза его вносили на первое чтение, отклоняли и в конце концов похоронили в апреле 1998 года. Похоронили, наверное, не окончательно, и какой-то обновленный вариант, надо думать, будет внесен снова. Кроме этого, понятие нацменьшинства возникало в Думе и около нее и в других контекстах в связи с другими проектами. Дума - это не начало истории, идея принятия закона о нацменьшинствах возникала в Верховном Совете РСФСР еще в начале 90-х. Это я к тому, что дебаты о меньшинствах никак не могут считаться кратким малозначительным эпизодом, а потому интересно посмотреть, какова их логика и чем они, собственно, были заполнены.

 Есть довольно распространенное мнение, что сам термин "национальное меньшинство" для нашей страны и для нашего правового пространства неорганичен, или даже совершенно чужд. Говорят примерно следующее. Почему-то в Конституцию, в 71 и 72 статьи внесли это понятие, а потом, в 1998 г. Россия зачем-то присоединилась к Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Теперь что-то надо с этим делать, а что - не ясно, поскольку сам термин-де совершенно в наших условиях неудобоварим.

Конечно, это не так, хотя и возникают большие проблемы, связанные с политическим давлением, с федеративным устройством и пр. Но в нашей стране есть давняя традиция использования понятия "национальное меньшинство". Как известно, в 20-е годы оно широко применялся в официальных текстах. В 30-е государственная политика опеки меньшинств была в основном свернута, а в русском языке осталось словечко "нацмен". Именно это кличка приходит на память большинству людей, когда  заходит разговор про национальные меньшинства. Термин "национальные меньшинства" в 70-е годы он появился в советской научной литературе, но употреблялся он в значении, которое можно перевести как "некоренные национальности Советского Союза", то есть этнические группы, которые как бы имеют "основные" территории расселения за пределами Советского Союза. Говорят, что этот термин был в партийных документах[2], но я лично этих документов не видел.

Нынешние конституционные формулировки возникли не сами по себе, они перешли туда из Федеративного Договора, который был, как известно, подписан в марте 1992 года. До принятия Конституции 1993 г. в Верховном Совете РСФСР под руководством Р.Абдулатипова началась работа над рамочным законопроектом о меньшинствах, о чем я уже упоминал. Начиная с 1991 года, выходили публикации сотрудников и слушателей Российской Академии  Государственной Службы, а также других вузов. То есть термин имеет в нашей стране свою историю, пользуется известной популярностью и отнюдь не свалился нам как снег на голову.

Однако, в его значении всегда было много неясного или такого, что может по-разному интерпретироваться. И важно увидеть, как он понимался людьми, причастными к выработке законопроектов. Понимался не только том смысле, какое определение ему давали, а шире - какие практические вопросы с ним связывали.

Что в этих дебатах отсутствовало и что присутствовало? Что воспринималось как приоритет и что не воспринималось? Сначала о том, что отсутствовало и отсутствует. По существу отсутствует проблематика предотвращения и ликвидации дискриминации. Безусловно, сам принцип недискриминации вставляется во все возможные проекты. Во всех возможных текстах подчеркивается, что нельзя людей дискриминировать по этническому признаку и  что отнесение себя к той или иной этнической группе не может иметь для человека негативных последствий. Точка.

Здесь надо говорить примерно следующее: все это прекрасно, но эти декларации абсолютно ничего не дают и ничего не значат. Нужно определить, как законодатель понимает концепты "равенства" и "равноправия", нужны четкие дефиниции прямой и косвенной дискриминации. Нужны какие-то механизмы - административные, судебные и прочие - которые предотвращали бы дискриминацию, позволяли бы ликвидировать ее институциональную основу, позволяли бы восстанавливать нарушенные права конкретных людей и возмещать им понесенный ущерб. Так вот, любая попытка вести разговор в этом русле мягко отторгается и вызывает полное непонимание – зачем все это нужно? Мы провозгласили  "национальное равенство" – и все, остальное образуется само собой.

Второе, что отсутствует в этих дебатах, или почти отсутствует - это проблематика распределения ресурсов.

Маленькое отступление. Условно говоря, саму проблематику защиты меньшинств довольно грубо можно поделить на две части, или выделить два основных элемента. Первое, конечно, - предотвращение и ликвидация дискриминации, второе – это позитивные меры, направленные на поддержку маргинальных культур или маргинальных групп.

Называю вещи своими именами. У нас в стране, как и во многих других странах, есть основная, условно говоря, доминирующая культура (хотя о терминах здесь можно спорить), и есть по существу маргинальные культуры и маргинальные языки, имеющие ограниченный набор социальных функций. Есть спрос на эти культуры: на образование, например, на языках меньшинств, на телерадиовещание, литературу и так далее. Все, как я понимаю, соглашаются с тем, что этот спрос есть нечто, представляющее общественный интерес и то, что можно квалифицировать как легитимную потребность (legitimate need),  то, что должно встречать поддержку со стороны публичной власти. То есть, эта потребность не должна рассматриваться как что-то факультативное, без чего обществу в целом можно обойтись, как, например, какой-нибудь клуб филателистов.

Спрос, о котором я говорю, в наших условиях, безусловно, есть спрос не платежеспособный. Но это частность. Если право получать образование на "своем" языке и иметь доступ к "своей" культуре (как бы ни определять "свой" язык и "свою" культуру) - это общее право, то нельзя, не нарушать принципов социальной справедливости,  требовать от какой-то части граждан, чтобы они за свое право заплатили дважды. Поэтому, очевидно, что общество в лице государства этот спрос со стороны меньшинства в принципе должно удовлетворять.  Вопрос - как? Спрос, о котором идет речь, очень непостоянен. И должны быть какие-то механизмы, чтобы этот спрос выявлять, чтобы  выделять возможные и необходимые ресурсы и чтобы справедливо распределять их, справедливо устанавливая приоритеты, направления и так далее.

И вот опять же попытки завести разговор на эту тему и хотя бы обозначить сложнейшую техническую и политическую задачу мягко отторгаются. А задача без преувеличения сложнейшая и безусловно требующая законодательных решений - это вопрос выделения приоритетов, вопрос о том, какие ресурсы будут выделяться, в каком объеме, как они будут выделяться, кому, кем, как распределяться, как сделать так, чтобы схема распределения была некоррупционной и прозрачной и т.д. Опять возникает полное непонимание: а зачем все это нужно?  Вот мы написали, допустим, что национальные меньшинства имеют право получать поддержку со стороны государства - зачем нужно что-то еще? Или,  в лучшем случае, говорят: мы пойдем по обычному пути – будет рамочный закон (собственно, все законы, которые касаются этничности, пишутся как рамочные), потом будут приняты более конкретные законы, потом будут подзаконные акты исполнительной власти, будут законы субъектов Федерации, а потом в рамках, как говорится, программно-целевого подхода все будет реализовано. Программно-целевой подход – это такой эвфемизм для обозначения распределения ресурсов через правительственные программы, то есть документы и механизмы заведомо краткосрочного действия, которые вряд ли могут гарантировать долгосрочное и стабильное субсидирование. И, конечно, никто не ставит вопрос о гарантиях существования тех институтов (школ, театров, издательств, музеев), которые или должны быть созданы или уже существуют. То есть задача законодателя видится только в писании общих и ничем не подкрепленных деклараций. Почему-то как само собой разумеющееся воспринимается то, что закон должен быть декларативен и не должен устанавливать механизмов его реализации.

Теперь, что в этих дебатах есть? Что воспринимается как приоритет?

Приоритетным воспринимается вопрос о дефиниции, об определении, что такое национальное меньшинство, или кто такие лица, относящиеся к нацменьшинствам. Вот на этом, собственно, разработчики всех проектов и погорели, и из-за этого несколько вариантов проектов закона о нацменьшинствах были похоронены. Никак не могли сторговаться о том, кого же отнести к нацменьшинствам.

Возникают разные варианты. Я опускаю детали и заведомо не стремлюсь к хронологической последовательности изложения. Ход дебатов был примерно таков. Сначала записали: национальные меньшинства – это лица, которые составляют меньшинство населения субъекта Федерации и не относятся к населению, давшему название субъекту Федерации. Говорят: не пойдет, потому что, какая этническая группа дала, например, название Воронежской области или Вологодской области? Хорошо, написали по-другому: которые отличаются от народа, давшего название субъекту Федерации, и от русских. Опять возражения: а в некоторых республиках русские – в положении нацменьшинства. Потом возник вариант: лица, которые проживают за основной территорией расселения своей этнической общности. Тоже какие-то возражения возникли. В 1998 году, когда был уже последний приступ работы над законопроектом, возник совсем уже усеченный вариант: что национальные меньшинства – это те, которые не имеют своей государственности в Российской Федерации или не имеют ее вообще. Это близко к тому понимаю, которое было в позднесоветское время – "некоренные национальности" страны. На это наслаивались попытки отделить "меньшинства" от "коренных малочисленных народов".

Последний проект был отклонен весной 1998 г., но недавно возник новый текст, где упоминаются меньшинства и где дается их определение. Это проект Федерального Закона об основах государственной национальной политики в Российской Федерации. Я дословно зачитаю предложенное определение: "национальные меньшинства – численно не преобладающая этническая общность или часть общности, проживающая за пределами избранной ею формы самоопределения, либо за пределами местопребывания основной части этнической общности, не имеющей никакой формы самоопределения, сохраняющей свое самосознание и самоидентифицирующая себя как этническое меньшинство, ощущающее свое недоминирующее положение".

То есть, имеется большой набор квалифицирующих признаков, в основе которого лежит давно и всегда присутствующая в этих дебатах идея "исконной" или "основной" "этнической территории". Здесь это передается через набор признаков – "основная территория" и "территория самоопределения". Что особенно любопытно? Юридически на федеральном уровне в действующем законодательстве не проводится идея "принадлежности" какой-либо административной единицы  какой-либо определенной этнической общности. И в прямом недвусмысленном виде этого никогда не было. Но в обыденном языке и в языке людей, связанных с законотворчеством, эта идея присутствует.  А в законодательстве она была впервые обозначена в законе СССР 1990 года  "О национальном развитии граждан, проживающих за пределами своих национально-территориальных или национально-административных образований".

Говоря иными словами, идея заключается в том, что есть так называемый "этнос", у этноса есть "своя" "исконная" территория или/и территория, где он "самоопределился" в форме какой-то республики или автономной области, а все, кто за пределы этой "этнической" территории (в том или другом варианте) "смигрировали", считаются "меньшинствами" или "гражданами, проживающими за пределами своих образований". Вот это понимание, это видение все время возникает в разных контекстах, в разных формах, в том числе и в зачитанной выше.

В проектах закона о нацменьшинствах и во многих других текстах действующих законов или законопроектов, во многих, но не во всех, присутствует идея "развития" этнической группы. Все это, конечно, очень тесно соотносится с концептом групповых прав, или идеей, что этническая группа как таковая является или должна быть субъектом права. Этот концепт присутствует и в Конституции, как известно, - в 68, 69, 71 и 72 - то есть там, где используются такие формулировки, как "права национальных меньшинств", "права коренных малочисленных народов", "право народов на сохранение родного языка".

При этом, как я уже говорил раньше, попытки сделать разговор более предметным, перевести его в плоскость конкретных технических решений ничего не дают. Даже не возникает ни малейшей потребности задать вполне естественные вопросы  - что именно считается развитием этнической группы, какие ресурсы для этого потребны и т.п. То есть, задача  законодателя видится как чисто идеологическая. Этот взгляд в сочетании с идеями "исконной этнической территории" или территории, где эта самая этническая общность "самоопределилась", дает традиционный кондовый националистический подход и порождает соответствующий националистический  язык.

Теперь кое-что о том, что в тексты не вошло и что присутствует в изустном виде, просто проговаривается во многих дебатах или дискуссиях, в том числе вполне уважаемыми авторитетными людьми. От нескольких людей, в том числе судей и советников Конституционного суда я своими ушами слышал примерно следующее: нельзя ко всем так называемым нацменьшинствам подходить с одной меркой, они все разные. Надо выделять меньшинства, которые живут за пределами своих так называемых государственных образований внутри Российской Федерации, например, карелы в Санкт-Петербурге, за пределами Карелии.  Или татары в Москве, за пределами Татарстана. Вот это одна категория. Другая категория – это меньшинства, но которые, которые живут у нас, исконные российские меньшинства типа ногайцев, но вообще ничего не имеют. Затем идут нацменьшинства, которые имеют родственников за границей, допустим, корейцы в России. У них есть Корея как бы, и вот их в отдельную категорию занесем. А есть меньшинства, основная территория которых за границей (курды, например, или ассирийцы), но государственности у них своей нет, (слово "своей" я ставлю в кавычки), вот их тоже надо выносить в отдельную графу. В общем, надо создать такую "табель о рангах" и по отношению к каждому классу проводить какую-то отдельную политику. Зачем, почему - эти вопросы опять же не возникают, и ответа на них нет.

И последнее - то, что я услышал недавно на одном семинаре, который был организован в Фонде Макартуров в Москве и проводился Институтом права и публичной политики. Было, наконец, сказано то, что я давно ждал, и была наконец вставлена последняя недостающая деталь в ту конструкции, которая спонтанно возникает в этих дебатах.

В 1997 году, в связи с появлением Указа Президента, потом Постановления Правительства о паспортах, возникли дискуссии об индивидуальной этнической принадлежности. И вроде бы никто не возражал и не возражает против того, что этническая принадлежность это есть дело личного выбора. Но главный вопрос не в этом, а в другом: в какой мере эта индивидуальная принадлежность является вопросом публичного интереса, и какие юридические последствия имеет фиксация этой этнической принадлежности? На эти вопросы ответа нет, и почти никто про это не говорит.

А вопрос очень интересный, потому что кое-какие юридические последствия есть уже сейчас. Например, принадлежность к коренным малочисленным народам уже дает право на получение лицензии на владение огнестрельным оружием с более молодого возраста, чем для обычных граждан. Потом для коренных малочисленных народов по закону 1999 года допускается альтернативная гражданская служба, правда, с  отсылкой к еще не существующему Федеральному закону, который еще неизвестно что собой будет представлять.

Как известно, вокруг записей о "национальности" в официальных документах разгорелись жаркие дебаты, эмоции кипели и продолжают кипеть. 16 февраля этого года в Думе прошли слушания по проекту Закона об основах национальной политики, и на них  много внимания уделялось этому вопросу. Почти открыто говорилось о том, что авторы проекта хотели бы вернуться к советской практике, но так, чтобы гражданин сам выбирал свою "национальность". Иными словами, должна быть графа в официальных документах, которую можно заполнять, а можно не заполнять. Будут те, кто сделают запись о национальности, и будут те, "кому есть что скрывать".

Любой регистрационный режим в наших условиях (в постсоветских или в советских), конечно, вызывает большие подозрения. У нас было достаточно времени усвоить, что любой регистрационный режим на практике есть инструмент ограничения или вмешательства государства в то, что должно считаться свободным волеизъявлением. Регистрация по месту жительства - этому лучшая иллюстрация.

На семинаре в Фонде Макартуров, о котором я уже упоминал, заместитель руководителя аппарата Комитета по делам национальностей сказал прямо: конечно, мы стоим за свободный выбор национальности, но надо, чтобы государство могло четко определять, кто относится к нацменьшинствам, а кто нет. Принадлежность к меньшинствам может предполагать какие-то льготы, преимущества и так далее (по аналогии с коренными малочисленными народами), поэтому надо установить, какие у нас есть меньшинства, где они, сколько их. Это первое. И второе: надо определить, а кто, собственно, относится к этим меньшинствам. Поэтому индивидуальная этническая принадлежность, паспортная национальность -  конечно, вещь, которую отменить ни в коем случае невозможно. Вдруг кто-то, по народному говоря, как "халявщик", затешется среди меньшинств и будет претендовать, допустим, на альтернативную гражданскую службу и тому подобные вещи.

Такое вот типично советское рассуждение, что состояние в чем-то влечет за собой какие-то льготы, блага, выделяемые государством; и государство должно, конечно, жестко контролировать расход этих благ. Так и слышится знакомое: "вас здесь не стояло" и "женщина, больше килограмма в одни руки не отпускать".

Интересно, что принятие нормативных актов, которые теоретически предусматривают выделение каких-то ресурсов, например, Закона о национально-культурной автономии, не повлекло за собой выделения этих ресурсов, тем более на регулярной основе, так что говорить-то, в общем, не о чем. По большому счету, люди делят шкуру неубитого медведя. Но, несмотря на это, все, в том числе здравый смысл подавляет типично советский подход - права человека есть право что-то получать от государства, а защита этих прав есть патронаж со стороны государства. Государство должно стоять "на раздаче", решать кому сколько и чего полагается и строго все контролировать. Всяк сверчок должен знать свой шесток, отсюда и идея "лесенки" национальных меньшинств, отсюда и забота о "пятом пункте". Такая логика в сочетании с националистическим дискурсом, конечно, производит впечатление.

Вывод - по своему мышлению мы остаемся на уровне конца 80-х годов. Что это значит для перспектив антидискриминационной и антирасистской работы? В общем, ничего хорошего, поскольку понятно, что ментальность наша, в том числе и ментальность академического сообщества, если говорить упрощенно, основана на признании релевантности этничности очень широкому спектру социальных отношений. Из такой посылки почти автоматически следует, что на практике этничность конкретного человека должна приниматься в  расчет в очень многих ситуациях. Понятно, что очень часто для этого конкретного человека будут возникать негативные последствия, что, по сути дела, и является расизмом.

Уважаемые читатели! Мы просим вас найти пару минут и оставить ваш отзыв о прочитанном материале или о веб-проекте в целом на специальной страничке в ЖЖ. Там же вы сможете поучаствовать в дискуссии с другими посетителями. Мы будем очень благодарны за вашу помощь в развитии портала!