Люди, политика, экология, новейшая история, стихи и многое другое

 

 
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ ГУМАНИТАРНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ

Структура
Персональные страницы

Новости
О Центре
Семинары
Библиотека

Хроники выборов в Восточной Европе
Украина
Северный Кавказ
Выборы в Молдове
Выпуски политического мониторинга
"Буденновск-98"
Еврейский мир

Публикации ИГПИ
Другие публикации

сайт агентства Панорама Экспертный сайт группы Панорама
сайт Института региональных социальных исследований р-ки Коми
Электоральная география . com - политика на карте ИГ МО РАПН Политическая регионалистика

<<< К основному разделу : Текущий раздел

 

Новое на сайте

Александр Осипов

 

Что в России означает понятие "регулирование миграции"?*

 

В российской миграционной политике[1], как бы ее ни определять и ни оценивать, с начала 90-х годов можно выделить два этапа. Первый, условно "ельцинский" - охватывает период с начала 90-х гг. до 2000 г., второй, условно "путинский" - с 2000 г. по настоящее время. Преобладающая среди чиновников, политиков и специалистов, а также в российских средствах массовой информации точка зрения может быть передана примерно следующим образом. После распада СССР российское правительство не уделяло необходимого внимания проблеме миграции, не проявляло достаточной воли, а проводимая политика была непоследовательной и противоречивой. В результате миграционные процессы "вышли из-под контроля", а страна превратилась в "проходной двор". Например, как выразился глава Федеральной миграционной службы и заместитель министра внутренних дел РФ А.Черненко, "за последние 10 лет в России была утрачена управляемость в области миграционных процессов; в результате страна превратилась в "накопитель" незаконных мигрантов"[2]. Смена высшего руководства повлекла за собой постепенное "наведение порядка", борьбу с нелегальной миграцией и принятие нового законодательства, соответствующего "интересам страны" и практике, принятой в западных странах[3].

Разумеется, между разными авторами есть различия в расстановке акцентов. Одни делают ударение на ограниченности ресурсов, имевшихся в распоряжении государства, и на объективных сложностях переходного периода, другие - на ошибках прежнего руководства и его излишнем "либерализме". Особняком стоят авторы из числа правозащитников, обращающие внимание на систематическое нарушение государством своего собственного законодательства в 90-е гг. и на общую ограничительную направленность реальных практик. Но в целом расхожие представления основаны на признании "ненормальности" политики в 90-е гг. и ее "нормализации" в последующий период.

Здесь я попробую рассмотреть, насколько справедливы оценки "ельцинской" миграционной политики как непоследовательной, непродуманной и/или излишне либеральной и какие основания имеет под собой мнение о "наведении порядка" после прихода к власти В.В.Путина. Уместно разделить один общий вопрос на несколько отдельных.

 

1) В чем заключались "непродуманность" и "непоследовательность" миграционной политики 90-х?

 

По формальным основаниям никак невозможно утверждать, что в 90-е гг. государственный аппарат пренебрегал миграционными вопросами. Кроме того, миграция все это время оставалась в фокусе общественного внимания и постоянно присутствовала в публичных дебатах.

Прежде всего, многое было сделано для создания нормативно-правовой и институциональной базы миграционной политики. Есть конституционные нормы, есть соответствующее федеральное законодательство, есть множество подзаконных актов исполнительной власти, приняты важные решения Конституционного и Верховного судов, созданы уполномоченные органы исполнительной власти, одобрены миграционные программы и пр.

Конституция РФ (ст.27, ч.1) закрепляет право каждого, законно находящегося в стране, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Ст.62, ч.3 устанавливает для иностранцев национальный режим, то есть иностранцы пользуются в РФ теми же правами, что и российские граждане, если иное не установлено законом или международным договором. Ст. 63 предоставляет иностранным гражданам  и лицам  без гражданства право на политическое  убежище. Ст.15, ч.4 устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и ратифицированные международные договоры являются составной частью правовой системы РФ.

Был принят ряд законов федерального уровня: о праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства, о въезде в РФ и выезде из РФ, о гражданстве, о беженцах, в вынужденных переселенцах, о соотечественниках. Закон о гражданстве 1991 г. установил, что все советские граждане, жившие в РСФСР на 6 февраля 1992 г., становятся гражданами РФ автоматически, если они не отказались от российского гражданства, и что граждане бывшего СССР, а также лица, связанные с РФ прежним гражданством, происхождением, родственными связями или состоящие в браке с гражданином РФ, могут приобрести гражданство РФ в упрощенном регистрационном порядке. Закон предусматривал также процедуры приобретения гражданства (натурализации) и устанавливал для этого минимальные требования: 5 лет преимущественного или 3 года непрерывного проживания в стране; для беженцев эти сроки сокращались в два раза.

Законы о беженцах и вынужденных переселенцах сходны по концепции. Закон о беженцах, в общем, следует Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и относит к беженцам людей, от которых, образно говоря, отвернулось их собственное государство. То есть, на статус беженца могут претендовать люди, не являющиеся гражданами РФ, которые подвергаются или могут подвергнуться преследованиям в своей стране. Вынужденные переселенцы - это также люди, которые подвергаются или могут подвергнуться преследованиям, но которые преимущественно относятся к гражданам РФ.

РФ заключила ряд международных договоров. Россия присоединилась к основным международным конвенциям по правам человека, имеющим отношение к миграции. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. (Ст.5) гарантировало  открытость   границ и  свободу   передвижения граждан в рамках Содружества. С рядом стран бывшего СССР (Арменией, Латвией, Кыргызстаном, Таджикистаном и пр.) были заключены соглашения о "добровольном переселении" и о статусе "добровольных переселенцев". Эти соглашения (большая часть которых была оформлена в виде международных договоров), впрочем, заслуживают особого внимания потому, что содержат положение о праве жителей стран-участниц (независимо от гражданства) переселяться из одной страны в другую помимо получения статуса добровольного переселенца, то есть самостоятельно в индивидуальном порядке[4].

С Таджикистаном и Туркменистаном заключены договоры о двойном гражданстве, с Казахстаном, Киргизстаном и Белоруссией есть двусторонние договоры и один многосторонний договор об упрощенном порядке утраты и приобретения гражданства сторон лицами, переселяющимися из одной страны в другую. С Казахстаном, Киргистаном, Туркменистаном и Арменией есть договоры о статусе постоянных жителей, то есть лиц, не являющихся гражданами страны проживания. Эти договоры практически приравнивают постоянных жителей к гражданам. Договор России и Беларуси 1998 г. о равных правах граждан двух стран также практически приравнивает статус граждан Белоруссии в РФ к статусу российских граждан.

До 1 ноября 2000 г. Россия участвовала в  межправительственном Бишкекском соглашении 1992 г. о безвизовом пересечении гражданами и постоянными жителями стран СНГ границ друг друга. В настоящее время действует аналогичное Бишкекскому по содержанию Минское соглашение о безвизовых поездках от 30 ноября 2000 г., в котором участвуют Беларусь, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан и которое, в отличие от Бишкекского, ратифицировано РФ в качестве международного договора. Россия также участвует в ряде двусторонних соглашений такого содержания - с Азербайджаном, Украиной и пр.

Все основные правовые понятия, связанные с миграцией - натурализация (прием в гражданство), иммиграция, внешняя трудовая миграция, экономическая миграция, беженцы - присутствуют в российском законодательстве и в официальном языке. Подобная терминология помимо законов специально закреплялась и разъяснялась в  миграционных программах 1992, 1994 и 1998 гг.[5] Была также разработана в 1999 г., но не принята Концепция миграционной политики.

Вместе с тем, обращают на себе внимание существенные лакуны и в законодательстве, и в практической политике. Точнее, государство на протяжении почти девяти лет подчеркнуто игнорировало вопросы статуса бывших советских граждан на территории РФ. Приоритетное место в публичных дебатах почему-то заняла тема вынужденной миграции. Между тем, общий миграционный оборот в РФ снизился с 1989 по 1996 г., то есть в период наиболее активной миграции,  почти в два раза; за это время он в основном (на 86%) обеспечивался механическим движением населения внутри страны[6]. Вынужденная миграция занимает сравнительно скромное место среди и внутренних, и внешних перемещений[7]. Миграционный приток извне  в основном обеспечивался жителями бывших союзных республик. Среди них в основном были не вынужденные мигранты (то есть люди, подвергающиеся преследованиям или стоящие перед такой угрозой), а те, кто переселялся по иным мотивам - экономическим, воссоединения семей и пр.

Аппараты Администрации Президента и Правительства явно не сидели сложа руки и занимались концептуальными и практическими разработками, свидетельством чему служат и межгосударственные соглашения, и миграционные программы. Однако, три федеральные миграционные программы обходят молчанием вопрос о статусе граждан стран СНГ и бывших советских граждан, не приобретших нового гражданства, в РФ. Возникшая неопределенность, впрочем, не означает, что бывшие советские граждане вообще выпадали из правового поля.

В соответствии с Бишкекскими соглашениями стран СНГ 1992 г. и с рядом двусторонних соглашений граждане СНГ и бывшие советские граждане пользуются (за исключением стран Балтии, с 1999 г. Туркмении и с 2001 г. Грузии) правом безвизового въезда в РФ. Фактически до начала 2001 г. не было введено никаких ограничений по срокам пребывания. В стране действовал Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" 1981 г., но он не применяется по отношению к гражданам стран СНГ и бывшим советским гражданам (лицам без гражданства). Это было совершенно естественно - закон изначально не распространялся на граждан СССР и не мог автоматически изменить свое действие по кругу лиц. Сам по себе закон довольно либерален[8] - он практически не ограничивал трудовые права, предоставлял иностранцам практически те же социальные и личные права (за исключением права посещать некоторые закрытые районы), давал право участвовать в общественных объединениях. Ограничения политических прав и некоторые ограничения имущественных и трудовых прав содержатся отчасти в новом отраслевом законодательстве. До 2001 г. на бывших советских граждан распространялись те же правила регистрации, что и на граждан РФ. Таким образом, при отсутствии законодательных ограничений бывшие советские граждане находятся на территории РФ легально, должны были пользоваться и в теории пользовались в РФ основными правами, аналогичными правам российских граждан.

В РФ до 2002 г. не было закона, ограничивающего трудовые права иностранцев в принципе. Есть положения ряда отраслевых законов, ограничивающих доступ на государственную службу и к ряду профессий. Есть Указ Президента о порядке лицензирования использования иностранной рабочей силы от 16 декабря 1993 г. Этот указ определяет порядок, но не основания использования иностранной рабочей силы. Между тем, таким основанием может быть только федеральный закон, поскольку трудовые права, по Конституции РФ, относятся к правам человека. Кроме того, указ, как противоречащий Конституции, не подлежал применению с момента ее вступления в силу 25 декабря 1993 г.

Здесь важно отметить, что органы исполнительной власти и руководство страны в целом не высказались однозначного и недвусмысленно относительно законности нахождения бывших советских граждан на территории РФ. Напротив, в официальных кругах получила широкое распространение точка зрения, что бывшие советские граждане, живущие в стране без постоянной регистрации и работающие без разрешения, должны рассматриваться в качестве нелегальных мигрантов. Более того, в правительственной Миграционной программе на 1998-2000 гг. было приведено расширительное (по отношению к формулировкам предыдущих миграционных программ) определение "незаконной миграции". Таковая определяется как "въезд  в   Российскую   Федерацию, пребывание  и  выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением  законодательства  Российской  Федерации, регулирующего  порядок въезда,  пребывания,  транзитного проезда и выезда иностранных граждан,  а также  произвольное  изменение  ими своего  правового  положения  в  период  нахождения  на территории Российской Федерации"[9]. Аналогичная "резиновая" формулировка была применена в Соглашении о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией 1998 г.[10] По умолчанию российские власти "для себя" отнесли большинство бывших советских граждан к "нелегалам".

Таким образом, ответ на поставленный в начале вопрос должен звучать примерно следующим образом. Непоследовательность государственной политики в 90-е гг. состоит прежде всего в противоречии между официальной риторикой проблематизации и "регулирования" миграции и игнорированием основном составляющей трансграничной миграции, то есть легального[11] перемещения в страну бывших советских граждан и их легального поселения на территории РФ. Мотивы уклонения от уточнения правового статуса этих людей непонятны, поскольку объективно власть имела достаточно времени и возможностей определить свою позицию и принять соответствующие нормативные акты. Напротив, правительство продемонстрировало готовность исключить значительную часть бывших советских граждан из правового поля. Но подобная ситуация не уникальна: во многих областях законодательство является декларативным, страдает существенными пробелами и имеет весьма отдаленное отношение к реальным практикам.

 

2) Насколько была "либеральна" миграционная политика 90-х ?

 

На первый взгляд, в РФ в 90-е годы сложилась открытая инклюзивная система, вполне соответствующая особенностям истории России/СССР и потребностям переходного периода. Единое мультикультурное общество существовало на месте СССР веками, оно связано множеством внутренних связей, и разорвать эти связи, а также прекратить миграционный обмен между частями недавно единой страны невозможно. Но если посмотреть на практику и на последствия применения всего этого законодательства, то получится совершенно иная картина.

Например, при всей либеральности закона о гражданстве, в стране не по своей вине появились сотни тысяч лиц с неопределенным статусом - де-факто и де-юре лица без гражданства. Сотни тысяч вынужденных мигрантов не могут получить соответствующего статуса. Почему? Прежде всего (но не только) потому, что весь вроде бы либеральный инклюзивный порядок оказывается подчиненной формальным и неформальным требованиям паспортной системы.

Паспортная система, унаследованная от СССР, - это не только и не сколько прописка. Система включает в себя разные институты: внутренние паспорта и обязанность граждан иметь их, признание только внутренних паспортов в качестве документов, удостоверяющих личность (за исключением отдельных категорий граждан), обязательную регистрацию по месту жительства (соответственно, обязанность регистрироваться по месту жительства и жить по месту регистрации), обязательную регистрацию по месту временного пребывания, административный (полицейский) контроль за регистрацией и пр. Собственно с паспортной системой тесно связаны разные системы учета: налоговая, пенсионная, военная, пенитенциарная и пр. Технически (но не по закону) с наличием паспорта и регистрации по месту жительства связана реализация практически всех прав и свобод[12].

Закон РФ "О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации" 1993 г. гарантирует свободу выбора места временного пребывания и жительства, а также то, что осуществление прав и свобод не может быть поставлено в зависимость от наличия или отсутствия регистрации.

Паспортная система похожа на луковицу. Обычно обращают внимание на наиболее заметные внешние проявления, на наружный слой. Его удаляют - под ним обнаруживаются все новые и новые слои. Например, российская регистрация по месту жительства, введенная Законом РФ "О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации" 1993 г., отличает от советской прописки тем, что прописка носила разрешительный характер, а регистрация является уведомительной. Оказалось, что с введением закона об уведомительной регистрации ситуация в принципе не изменилась, а в чем-то создала новые ограничения.

Принято обращать внимание на то, что многие регионы вопреки федеральному законодательству ввели свои собственные правила регистрации, которые серьезно ограничили свободу передвижения и право на выбор места жительства. Обычно эти правила вводят дополнительные, не предусмотренные федеральным законом требования для желающих получить регистрацию, устанавливают разрешительный характер регистрации для вновь прибывших за изъятием нескольких льготных категорий (людей, имеющих в регионе родственников, выходцев из региона и пр.), ограничивают сроки временной регистрации, вводят непропорционально высокие сборы (то есть, фактически устанавливают имущественный ценз), обуславливают реализацию ряда основных прав наличием местной регистрации. Некоторые регионы (Краснодарский край, Кабардино-Балкария) используют и этнические критерии[13].

Однако, многие регионы длительное время не имеют своих собственных правил регистрации (как, например, Ставропольский край), во многих местные правила были приведены в соответствие с федеральными, а реальная ситуация и реальные практики не изменились.

Длительное время можно было говорить о том, что подзаконные акты к российскому закону вводят дополнительные, не предусмотренные законом условия и ограничения. Значительная часть этих условий и ограничений (ограничения по нормам жилой площади и срокам временной регистрации) отменена Постановлением Конституционного Суда РФ № 4-П от 2 февраля 1998 г. Постановлением Правительства РФ "О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" № 599 от 14 августа 2002 г. правила регистрации были приведены в соответствие с решением Конституционного Суда, кроме того, была отменена увязка регистрации с воинским учетом. Ситуация также изменилась незначительно.

Следующий уровень - практика. Даже в нынешнем виде паспортные правила оставляют исполнителям большую свободу усмотрения, которую те используют во вред заявителям. Есть ряд устойчивых административных обычаев: увязка регистрации с нормами гражданского, жилищного и семейного законодательства (против чего несколько раз высказывались Конституционный и Верховный Суды), требование самому гражданину сниматься с учета по прежнему месту жительства, увязка основных прав с регистрацией (что прямо запрещено законом) и пр.

Но даже если предположить, что в стране строго и беспрекословно выполняются требования закона о свободе передвижения 1993 г., это не будет означать кардинального изменения ситуации. Сама по себе паспортная система имеет неустранимые врожденные пороки. Главный из них - жестка связка между наличием документа, удостоверяющего личность, регистрацией и признаваемым государством "вселением" (в терминологии жилищного законодательства) в конкретное жилое помещение. Паспортная система вполне подходила для страны с полностью закрытыми границами, плановой экономикой (и плановым распределением рабочей силы), государственной собственностью на все основные блага (включая основной объем жилого фонда), а также неограниченными возможностями милиции и спецслужб. В новых условиях она перестает работать в том смысле, что помимо чьего-то желания или чьих-либо злоупотреблений в стране появляются сотни тысяч или даже миллионы человек, которые не по своей вине требованиям этой системы не соответствуют. Это люди, утратившие личные документы, особенно в момент, когда у них отсутствует регистрация, люди прибывшие из государств бывшего СССР или из российских "горячих точек" и не снявшиеся там с регистрационного и воинского учета (а это зачастую бывает технически невозможно или опасно). В наиболее уязвимом положении оказываются бывшие советские граждане без российского гражданства (или не признанные гражданами), поскольку в новых независимых государствах установлены новые системы и процедуры учета населения, новые формы документов, удостоверяющих личность и пр.

В стране складывается рынок жилья и рынок услуг, связанных с жильем - аренды и найма жилья. Однако, человек, имеющий в жилом помещении регистрацию по месту жительства (прописку), приобретает права пользования, а его выселение и лишение регистрации помимо его воли оказываются весьма затрудненными, зачастую невозможными. Поскольку это ущемляет права собственников или владельцев жилья, они редко дают согласие на регистрацию по месту жительства. Человек же, зарегистрированный по месту пребывания, оказывается по региональным правилам и сложившимся практикам серьезно ограниченным во многих правах и социальных возможностях.

Паспортная система может функционировать, только если она подкреплена жесткой системой контроля и санкций. Милиция старается этой задаче соответствовать. В стране идет практически непрерывная облава на непрописанных и незарегистрированных: у людей проверяют документы на улицах, в жилых помещениях, на рабочих местах и пр. В первую очередь внимание обращается на тех, кто выглядит иначе, чем большинство, в основном на выходцев с Кавказа и Средней Азии.

Одно из существенных следствий паспортной системы - "постоянное проживание" толкуется практически всеми официальными лицами как наличие прописки. Эта позиция произвольна, она не основана на законе, но, несмотря на все аргументы, остается в целом неизменной. Как минимум десятки тысяч граждан бывшего СССР, постоянно живших в РФ на момент вступления в силу закона о гражданстве, но не имевших прописки, не были признаны гражданами РФ. Паспортно-визовые службы даже отказываются исполнять судебные решения о признании гражданства. Граждане бывшего СССР, приехавшие в РФ после распада СССР, не могут подать заявление о регистрации гражданства, если у них нет прописки. В 1998 г. нормативным актом МВД[14] было разрешено принимать такие заявления и по месту пребывания, но если заявитель выписался с места прежнего жительства. Это условие для многих невыполнимо, а приказ, кроме того, саботировался на местах.

Из-за системы прописки практически не применяются договоры с Туркменистаном и Таджикистаном о двойном гражданстве. Также "мертвыми" остаются договоры с четырьмя странами СНГ о статусе постоянных жителей.

Можно ли считать паспортную систему и милицейский контроль "паспортного режима" механизмом регулирования трансграничной миграции, который вынужденно использовался вместо "нормальных" механизмов миграционной политики, прежде всего пограничного контроля? Безусловно, нет, поскольку "паспортный режим" и миграционная политика выполняют совершенно разные задачи и вызывают совершенно разные последствия.

Содержательно регулирование трансграничной миграции предполагает ограничение и контролирование пересечения людьми границы в физическом смысле, определение статуса (то есть прав, свобод и обязанностей) людей, легально находящихся в стране и применение соответствующих мер воздействия к находящимся в стране вопреки установленным нормам. В советское время существовали жесткий пограничный контроль и жесткая система контроля за нахождением в стране иностранцев. Хотя требования паспортной системы распространялись на иностранных граждан в части обязательной временной регистрации или прописки, контроль за иностранцами и управление их перемещениями имели совсем иную основу. Паспортная же система была и остается механизмом управления механическим движением, отчасти занятостью и социальным статусом населения внутри страны.

В самом общем виде правовое регулирование означает, что правомерное (то есть соответствующее правовой норме) поведение поощряется (поскольку позволяет реализовывать законные интересы) и охраняется от посягательств, а неправомерное (противоправное) влечет за собой негативные санкции в виде мер пресечения и ответственности. Паспортная система в советское время соответствовала этим общим признакам. Границы были закрыты, жилье и работа распределялись государством, получение прописки происходило практически в автоматическом режиме. Нарушители "паспортного режима" привлекались к уголовной ответственности, а после выхода на свободу в обязательном порядке получали личные документы, трудоустраивались и получали жилье, тем самым вновь легализовались и возвращались к "нормальной" жизни.

С распадом СССР и переходом к рыночным отношениям ситуация кардинально меняется. Состояние прежних административных границ, ставших государственными, фактически отличается от "настоящих" границ: они менее оборудованы в техническом отношении, в меньшей степени обеспечены ресурсами пограничного контроля, а потому  в принципе более проницаемы. В любом случае, вопрос о возможности физического попадания в страну - это вопрос о состоянии границы, и паспортная система не имеет к нему никакого отношения. Надежды на то, что ограничения паспортной системы сделают для иммигранта невыгодным и опасным нелегальное проживание в стране, основаны на ложных представлениях. Паспортная система, попав в радикально изменившиеся условия, утрачивает черты регулирующего механизма. Как говорилось выше, с появлением рынков труда, жилья и жилищных услуг паспортная система дает сбои в том смысле, что многие ее требования оказываются для многих людей объективно невыполнимыми. Если владелец жилья не дает разрешения на постоянную регистрацию жильца - жилец без вины оказывается в положении нарушителя, а если у него/нее нет постоянной регистрации в том же населенном пункте - то и ущемленным чуть ли не во всех правах. Тем самым исчезает разница между правомерным и неправомерным поведением.

Более того, правомерное, то есть следующее формальным предписаниям поведение, оказывается наказуемым. Получение временной регистрации влечет за собой издержки как минимум в виде потери времени[15], но не гарантирует возможности реализации целого ряда основных прав. Для многих же наличие временной регистрации означает дополнительный риск. Например, оформляя себе временную регистрацию,  чеченец или вообще "кавказец" провоцирует регулярные визиты к себе домой сотрудников милиции с "проверками".

Уклонение от следования регистрационным правилам в принципе влечет за собой немалые жизненные помехи, однако, не лишает человека возможности существования. Существуют неформальные, то есть скрываемые от государственного контроля возможности занятости, предпринимательства, приобретения товаров и услуг, а от контролирующих служб можно уклониться или откупиться. Издержки от отсутствия временной регистрации сопоставимы с издержками от ее получения. Для многих жителей страны, не имеющих признанного российского гражданства, сложившаяся ситуация не оставляет выбора: они не могут уехать и не имеют возможности  легализоваться из-за паспортных ограничений.

Российская паспортная система работает по тем же принципам, что и советская бюрократическая машина в целом, оказавшаяся в новых рыночных условиях. "Существует разрыв между объемом формальных требований, которые предъявляются системой к гражданину (…), и внутренними ресурсами самой административной системы, ее возможностью обеспечить выполнение этих требований"[16]. Традиционно пытаясь управлять всеми сторонами общественной жизни, система берет на себя неисполнимый объем работы и вводит объективно невыполнимые правила. Следствиями становятся номинальность права (законы присутствуют, но не регулируют реальных отношений), выборочность контроля, возложение части контрольных обязанностей на самих контролируемых, что влечет за собой издержки, коррупция в широком смысле[17].

Возможно, власть действительно рассчитывала на то, что на формальные и неформальные ограничения паспортной системы послужат регулятором трансграничной миграции из бывших союзных республик[18]. Четких официальных заявлений на этот счет нет; если такой расчет и присутствовал, непонятно, на чем он был основан.

Можно утверждать, что миграционная политика 90-х гг. определялась не законодательством, а неартикулированными и в значительной степени неформальными административными практиками. Суть этой политики (вне зависимости от того, насколько она была осмысленной и скоординированной)  заключалась в сохранении паспортной системы - советских механизмов управления населением -, а направленность была определенно ограничительной. Несоответствие этих механизмов новым реалиям означало, что система утратила признаки правового регулирования и свелась к набору бюрократических ритуалов, заведомо не ведущих к достижению декларированных целей.

 

3) В чем заключается "наведение порядка" в 2000-х гг.?

 

Начиная с 2000 г. в российской миграционной политике произошли существенные изменения. В 2000-2001 г. введен визовый режим для жителей Грузии и для граждан бывшего СССР - неграждан Латвии и Эстонии. Россия вышла из Бишкекского соглашения 1992 г. о безвизовом пересечении границ гражданами СНГ. 31 декабря 2000 г. истекло действие пункта "г" статьи 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", по которому граждане бывшего СССР могли получать гражданство РФ в упрощенном порядке. Тогда же было объявлено о прекращении статуса "гражданина бывшего СССР".

Неопубликованной Инструкцией МВД № 1/15651 от 22 августа 2000 г. "О документировании видами на жительство" на граждан стран СНГ и граждан бывшего СССР распространен порядок нахождения в стране, предусмотренный Постановлением Кабинета Министров СССР для граждан "дальнего зарубежья". В частности, всем им для проживания в стране стало необходимым получать разрешения на проживание и виды на жительство. Из уже живших в РФ возможность автоматически получить вид на жительство была дана только тем, кто имел регистрацию по месту жительства - гражданам СНГ на 5 лет,  гражданам бывшего СССР с советскими паспортами - на 3 года. Впрочем, последние на практике столкнулись с рядом проблем в получении видов на жительство - от них требуют доказывать непринадлежность к гражданству той страны, в которой у них была последняя прописка. Критерии и процедуры получения видов на жительство для тех, кто приезжает в страну вновь (а также живет по временной регистрации), не установлены. Однако, регистрация по месту жительства дается только обладателям вида на жительство. Срок пребывания для въехавших в страну без виз и специальных приглашений сокращен до 1 месяца, причем это сделано на основании не публиковавшегося приказа МВД СССР № 076 от 5 марта 1986 г.

В стране постоянно живут сотни тысяч, а возможно и миллионы бывших советских граждан, не имеющих российского гражданства или таких, чье гражданство вопреки закону не признано. Большинство их утратило связи со страной исхода. Большинство их также живет в РФ по временной регистрации или без регистрации, в чем нет их вины - они объективно не соответствуют условиям паспортной системы. Условие выезда в другую страну и возвращения для большинства невыполнимо.

Советские внутренние паспорта прекращают действие в конце 2003 г. (вместо 2005 г., как было первоначально запланировано), соответственно многие жители страны рискуют оказаться в положении людей, вообще не имеющих документов, удостоверяющих личность.

Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. резко ухудшает положение иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ; он к тому же не проводит различия между бывшими советскими гражданами и всеми прочими. Следует отметить пять черт нового закона об иностранцах. Во-первых, он не содержит никаких переходных положений и приравнивает тех иностранцев, которые будут въезжать в страну, с теми, кто уже живет в РФ. Во-вторых, закон скорее представляет собой полицейскую инструкцию, чем полноценный законодательный акт. Он в основном посвящен процедурам контроля и учета, ограничениям и санкциям, но не определяет в полном объеме правовой статус иностранных граждан, то есть их права и обязанности. Взамен предлагается общая отсылка к "федеральному законодательству" (Ст. 4), хотя действующие федеральные законы содержат много пробелов или предлагают двусмысленные положения, особенно в отношении доступа к здравоохранению и образованию. В-третьих, закон плох по технике исполнения: он плохо структурирован, содержит много пробелов, недоговоренностей и непродуманных положений, что прямо провоцирует злоупотребления исполнителей. В-четвертых, закон вводит множество бессмысленных, но унизительных и обременительных обязанностей и ограничений (вроде регистрации практически любых перемещений по стране, ежегодной перерегистрации временно и постоянно проживающих иностранцев или фактического запрета на изменение места жительства тем, кто имеет разрешение на временное проживание). В-пятых, закон не предусматривает никаких возможностей обжалования действий должностных лиц в отношении иностранцев.

Новый Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. существенно затрудняет по сравнению с предыдущим законом доступ к российскому гражданству. Закон в основном уравнивает бывших советских граждан с гражданами "дальнего зарубежья"; условиями для подачи заявлением о приобретении гражданства в числе прочего являются пять лет постоянного проживания в стране на основе вида на жительство, наличие легального дохода в объеме не ниже прожиточного минимума и владение русским языком. По закону, соответствие соискателя всем поставленным условиям не гарантирует предоставления гражданства - власти могут принимать решение по своему усмотрению и не обязаны его мотивировать. Граждане бывшего СССР, остающиеся без гражданства, могут ходатайствовать о получении гражданства в упрощенном порядке в том смысле, что от них не требуется наличие вида на жительство. Однако, вид на жительство может быть выдан сроком на пять лет только минимум после года нахождения в РФ на основании разрешения на временное проживание. Число людей, получивших виды на жительство в 2001 - первой половине 2002 г., сравнительно невелико; выдача видов на жительство в соответствии с новым законом еще не началась. С момента вступления с силу закона об иностранцах (1 ноября 2002 г.), иностранцы, не имеющие разрешения на трудовую деятельность, разрешения на временное проживание или вида на жительство, не могут заниматься трудовой или иной приносящей доход деятельностью. Таким образом, и большинство бывших советских граждан, оставшихся без гражданства, не соответствуют требованиям к соискателям гражданства РФ. Соответственно, механизм предоставления российского гражданства практически остановлен на несколько лет.

В итоге большинство тех иностранцев, которые уже живут в стране (это в основном бывшие советские граждане, не получившие видов на жительство в 2001-2002 гг.), оказываются в положении нелегальных иммигрантов, лишаются доступа к российскому гражданству или к легализации в иной форме. Уже живущие в РФ иностранцы, въехавшие в страну без виз, обязаны получить в течение 60 дней миграционные карты, что дает им возможность находиться в стране до 90 дней. Шансы на продление срока пребывания или получения разрешения на временное проживание являются чисто гипотетическими.

Между тем, в стране разворачивается кампания по борьбе с "нелегальными мигрантами", под которыми подразумевают в основном граждан бывшего СССР. Практически никто не обращает внимания на то, что эти люди не нарушили ни одного из действующих законов, и что они никуда не исчезнут от того, что вводятся новые репрессивные меры. Например, никоим образом не могут ни воспользоваться новыми механизмами, ни выехать из страны граждане бывшего СССР без гражданства или без признанного гражданства (например, турки-месхетинцы, живущие в Краснодарском крае) - их просто не пропустят ни через одну границу. На практике формируется большая прослойка людей, фактически поставленных вне закона и лишенных социальных перспектив; практически целенаправленно создается сегментированное общество.

Таким образом, "нормализация" не вносит качественных изменений в сложившиеся отношения. В дополнение к старым писаным нормам, которые в принципе не могут исполняться, вводятся новые нормы, которые тоже не могут исполняться. Механизм правового регулирования не возникает, поскольку у людей отсутствуют стимулы и возможности быть законопослушными. Прослойка населения с неопределенным статусом превращается в прослойку, поставленную в нелегальное положение, но не исчезает. Реальные отношения продолжают регулироваться неформальными практиками. Новшество, как можно прогнозировать, будет заключаться только в росте издержек для тех людей, на кого непосредственно обратят внимание контрольные и репрессивные органы.

 

4) Является ли институт гражданства основой конституирования политического сообщества и, следовательно, миграционной политики?

 

Иными словами, проводится ли в публичном дискурсе и в реальных практиках граница между "россиянами" и "не-россиянами", или "нашими" и "не нашими" по признаку гражданства? Соответственно, означает ли "нормализация" уточнение границ политического сообщества: уточнение круга лиц, являющихся гражданами, обеспечение их документами, удостоверяющими гражданство, и гарантирование их прав?

Вообще в публичном дискурсе вопросы типа "что есть российская нация как гражданское сообщество?" занимают явно маргинальное положение. Более того, попытки ряда авторов инициировать дискуссии на эти темы[19] вызвали очевидное отторжение значительной части политиков и академического сообщества. Понятие "многонационального российского народа", (которое, кстати, использовано и в Конституции РФ) интерпретируется как совокупность этнических общностей или, иными словами, "народов России"[20]. Отторжение идеи гражданской нации аргументируется главным образом тем, что оно умаляет значение "народов" в этническом смысле и якобы ведет к их "растворению" в новой "исторической общности"[21]. Интересно, что таким же, в сущности, образом толкуется понятие "многонационального народа" официальном акте - Концепции национальной политики Российской Федерации 1996 г.

Несколько характерных штрихов. На протяжении 90-х годов в публичных дебатах можно отметить недифференцированный или слабо дифференцированный подход ко внешней и ко внутренней миграции, а также к проведению различий между гражданами и негражданами. Важно, что между разными категориями вынужденных мигрантов практически не проводится различия, понятия "беженцы" и "вынужденные переселенцы" употребляются почти всегда рядом, практически через запятую[22]. Между тем, они соответствуют принципиально разным в правовом смысле категориям. Беженцы - иностранцы, ищущие убежища и в силу этого получающие соответствующий статус. Вынужденные переселенцы - в первую очередь граждане РФ, перед которыми государство имеет совершенно иной объем обязательств. Однако, воспринимаются все вынужденные мигранты практически одинаково и в совершенно иной плоскости - как претенденты на государственные ресурсы и социальные конкуренты "коренных" жителей.

Россия - федеративная страна. Значительная часть дебатов о миграции разворачивается в региональном контексте и определяется представлениями о "миграционных проблемах" отдельно взятого региона. Тема "нелегальной миграции" наиболее громко звучала и звучит именно на региональном уровне. При этом в качестве "нелегалов", или "незаконно проживающих" подразумевались отнюдь не иностранцы (точнее, не столько иностранцы), сколько вообще люди, живущие в регионе без постоянной регистрации. Особенно ярко это проявилось в Москве после взрывов жилых домов в сентябре 1999 г. Власти потребовались от всех, живших в городе по временной регистрации, перерегистрироваться, отказали в новой регистрации и постарались выдворить многих из тех, кого они считали нежелательным элементом. При этом определенного различия между гражданами и негражданами не проводилось ни в практике перерегистрации, ни в официальной риторике[23].

В стране возникло явление, которое можно назвать "внутренним зарубежьем" и "внутренними иностранцами". Гражданин РФ, не имеющий прописки в определенном субъекте федерации или даже населенном пункте, фактически обладает совершенно иным объемом прав, нежели местный житель с пропиской. Временная регистрация  положения не спасает и не позволяет преодолеть большинство этих ограничений. В ряде регионов длительное время выходцы из "неблагополучных" субъектов РФ должны были временно регистрироваться по месту пребывания так же, как и выходцы из стран СНГ. Например, согласно Постановлению Законодательного Собрания Нижегородской области 1994 г., так же, как и иностранцы, должны были регистрироваться выходцы из Чечни, Дагестана, а также Татарстана, поскольку Татарстан не подписал Федеративный Договор 1992 г.[24]

На практике совмещаются разные критерии разграничения "своих" и "чужих". Основным является наличие или отсутствие местной прописки, а также наличие или отсутствие связей с регионом (прежнее проживание, наличие родственников). Встречается  и этнический критерий. В Краснодарском крае практически запрещена регистрация турок-месхетинцев независимо от гражданства и прописки[25]. В Ставропольском крае в качестве "нелегальных мигрантов" упоминают, как правило, даргинцев - граждан РФ, выходцев из соседнего Дагестана.

Изменила ли что-нибудь в этом плане "нормализация" начала 2000-х гг.? Социальная дистанция между российскими гражданами и теми, кого власти рассматривают в качестве иностранцев, существенно выросла из-за новых ограничений и репрессивных кампаний. Но деление граждан по признаку прописки не исчезло, а укрепилось. Статья 19.15 нового Кодекса об административных правонарушениях 2001 г. предусматривает ответственность не только за "проживание", как прежде, но и "пребывание" без паспорта или регистрации. Ограничительное региональное законодательство сохранилось и обновилось в Москве, Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области и Кабардино-Балкарии. Неформальные (или, по крайней мере, не афишируемые) практики ограничений в связи с регистрацией становятся все более жесткими во многих регионах. По-прежнему отсутствие местной прописки служит, хотя и незаконно, основанием для отказа в приеме на работу. Соответственно, всевозможным проверкам подвергаются "приезжие" независимо от их гражданства. Лиц, прибывших из Чечни и этнических чеченцев практически повсеместно рассматривают в качестве нежелательных и нелегальных мигрантов и подвергают всевозможным ограничениям[26], хотя их российское гражданство никем не ставится под сомнение.

Более того, не только гражданство не становится основой консолидации общества, но наметилась тенденция частичной ревизии последствий предшествующего закона о гражданстве. При обмене паспортов граждан СССР на паспорта граждан РФ органы внутренних дел проводят проверки "законности" регистрации гражданства РФ в российских консульствах за границей[27]. Известны случаи, когда милиция аннулировала документы о гражданстве людям, которые жили на территории РСФСР на момент вступления в силу закона о гражданстве с временной, а не постоянной пропиской[28]. Наконец, в положении лиц без гражданства оказываются люди, которые никогда не выезжали за пределы России. Если человек жил в РСФСР на 6 февраля 1992 г. с временной пропиской, а в настоящее время живет без регистрации по месту жительства, то новый паспорт ему не выдается в принципе[29], хотя никого иного гражданства, кроме российского, человек иметь не может. Однако, государство отказывается признать "своими" тех, кто так или иначе выходит за рамки паспортной системы, и просто исключает их из "легальной" социальной жизни.

 

5) Происходит ли конституирование российского политического сообщества на этнических или/и культурных основах?

 

Представители власти пытаются осмысливать и описывать российскую государственность и российское общество в этнических и культурных терминах. В этом отношении можно выделить два параллельных, отчасти противоречащих двух другу, отчасти совпадающих процесса. Россию риторически и символически конструируют или как преимущественно русскокультурное, славянское, православное государство, или (и) как государство "коренных" народов и "укоренившихся" религий. Примеров того, как это делается, довольно много: от принятия в 1997 г. Федерального закона "О свободе совести и религиозных объединениях", выделения в этой связи "традиционных" конфессий и предоставления фактически привилегированного статуса Русской православной церкви до внесения в 2001 г. в Государственную Думу проекта закона о статусе русского народа.

Как обстоят дела в области гражданства и иммиграции? Возникает соблазн предположить, что российская нация начинает переосмысливаться как этнокультурное сообщество, и в соответствии с этим миграционная политика становится этнически избирательной. Для подобных ожиданий, безусловно, имеются основания. Мышление советских и российских властей было и остается этноцентричным, в том смысле, что этничность воспринимается как сущностная черта индивидов и групп, определяющая сознание и поведение. В 90-е и 2000-е гг. в выступлениях официальных лиц и даже в официальных актах можно найти немало речевых конструкций, приписывающих миграции "этнические" смыслы или риторически связывающих (предполагаемую) этническую принадлежность мигрантов с их социальными характеристиками. Например, Федеральная миграционная программе 1994 г.[30] относила к основным задачам миграционной политики "регулирование  миграционных  потоков"  с  учетом в числе прочего "национальной совместимости мигрантов", а расселение вынужденных переселенцев рекомендовала проводить с учетом необходимости сохранения сложившейся этнической  целостности местного населения.

В последнее десятилетие вошли в употребление и даже были законодательно закреплены понятия "народов России" и "национальностей России" в смысле "коренных" этнических общностей страны. Характерный пример начала 90-х гг. - использование в рабочем словаре Министерства по делам национальностей и других ведомств выражения "этнические россияне"[31]. Речь шла не вообще о бывших советских гражданах, а о русских или русскокультурных людях, которые сталкиваются с неблагоприятным отношением к себе и с ограничением своих социальных возможностей в новых независимых странах.

Однако же, реальная ситуация, если взять ее в целостности, не оправдывает ожиданий. Этноцентристская риторика оказывается непоследовательной и не находит адекватного законодательного и институционального воплощения. Практическая политика и связанные с ней заявления чиновников и политиков едва ли могут характеризоваться как деятельность, направленная на создание "национального" в этнокультурном смысле государства.

В общем пакете "миграционного" законодательства до настоящего времени этнический критерий четко выражен в Федеральном законе "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"  1999 г. Вот определение соотечественника: "Соотечественниками   являются   лица,  родившиеся  в  одном государстве,  проживающие либо  проживавшие  в  нем  и  обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев,  а также потомки указанных  лиц  по  прямой  нисходящей линии" (Ст.1, п.1); "соотечественники за рубежом" - это в числе прочего "потомки лиц,  принадлежащих  к   вышеуказанным   группам [выходцев из России и СССР],   за исключением  потомков  лиц  титульных наций иностранных государств (Ст.1, п.2). Помимо этого: "национальности Российской Федерации  -  национальности  людей, основные  территории  расселения  которых  находятся  в Российской    Федерации";  "титульная нация - часть населения государства,  национальность    которой определяет официальное наименование данного государства" (Ст.2).

Однако, все эти перечисленные общеустанавливающие нормы закона не нашли воплощение ни в других нормах того же закона, посвященных гражданству граждан бывшего СССР, ни в подзаконных актах. Строго говоря, в законе о соотечественниках проводятся два отчасти противоречащих друг другу подхода. Один (Ст.2) - введение категории "национальности Российской Федерации". Второй - не наделение именно этих национальностей каким-либо статусом, а исключение из потенциальных претендентов на статус соотечественников "титульных национальностей" других государств, то есть тех, о ком, по мысли авторов закона, уже заведомо есть кому позаботиться. Закон о соотечественниках, безусловно, интересен как первый федеральный законодательный акт, ограничивающий права по этническому признаку, но едва ли можно утверждать, что в его основу положено видение России как национального в этнокультурном смысле государства. Разработчики закона, безусловно, рассуждали в терминах "национального" государства, но прикладывали понятие не к РФ, а к другим странам. Других же, помимо закона о соотечественниках, законов, прочих актов или концептуальных официальных заявлений, делящих население в целом и иммигрантов в частности на "своих" и "чужих" по этническому признаку, до настоящего времени не появилось.

Закон о соотечественниках в основном не действовал и не действует, и потому остается сводом противоречивых намерений. Административные практики тоже выглядят противоречиво.

Наибольший интерес в законе о соотечественниках вызывала Ст. 11, посвященная приобретению соотечественниками российского гражданства. Статья утратила силу со вступлением в силу Закона о гражданстве 1 июля 2002 г., но до того применялась довольно своеобразно. Пункт 4 Ст.11 признавал российскими гражданами всех граждан бывшего СССР, не приобретших иного гражданства. Указ Президента РФ № 865 от 17 мая 2000 г. устанавливал процедуру оформления гражданства в соответствии с этой статьей. Указ реально применялся только в самопровозглашенных республиках - Приднестровье и в Абхазии, причем население последней весьма сложно отнести к "национальностям Российской Федерации". По данным "Интерфакса", российскими гражданами стали около 70% жителей Абхазии, только в июне 2002 г. гражданство получили около 120 тыс. чел.[32]; в подавляющем большинстве это были не русские.

При этом людям, получившим таким образом заграничные паспорта граждан РФ в Абхазии и Приднестровье, не дают возможности переселяться в Россию. Паспортно-визовые службы под различными предлогами отказывают им в получении внутренних паспортов и в регистрации по месту жительства; при этом ограничения в равной степени касаются армян и абхазов из Абхазии и русских из Приднестровья[33].

Новый федеральный закон о гражданстве вводит в качестве требования к претендентам на гражданство свободное владение русским языком (не официальным языком РФ и не официальными языками республик в составе РФ, что было бы логично!). Это можно рассматривать и как следование законодателей идеалу языково-культурной однородности сообщества граждан, и как создание предпочтительных условий для этнических русских. Кроме этого требования, все прочие условия и ограничения, вводимые в 90-е и 2000-е гг. нейтральны в этническом и культурном отношениях. При этом ряд ограничений наиболее сильно ударил именно по тем, кого власти рассматривают в качестве "соотечественников" или "русскоязычного населения". С середины 90-х гг. российские власти запретили пересечение границы для лиц, не имеющих документального подтверждения принадлежности к какому-либо гражданству, то есть "граждан бывшего СССР"[34]. К этому времени в бывших союзных республиках без гражданства оставались и остаются в основном "нетитульные" группы, в первую очередь русские. Одним из первых новшеств "нормализации" была отмена в конце 2000 г. безвизового въезда в РФ для неграждан Латвии и Эстонии. Но именно последних российские власти чаще всего приводили в качестве самого наглядного примера бедственного положения русских и русскоязычных соотечественников за рубежом и аргумента в пользу их поддержки со стороны России.

Отношение к "соотечественникам", живущим за пределами РФ, в любом случае может рассматриваться как косвенный показатель. Гораздо существеннее то, что старые и новые ограничения внутри страны, направленные против лиц без гражданства или лиц, не признаваемых гражданами, (аннулирование гражданства тех, кто жил в стране по временной прописке, пересмотр регистрации гражданства за границей РФ) в полной мере распространяются на русских.

Пример противоположного рода. В 2001 г. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ стала оставлять без рассмотрения многие ходатайства о приеме в гражданство РФ "до принятия нового законодательства" или возвращать их заявителям. По данным Московской Хельсинкской Группы, в рассмотрении дел было отказано в основном заявителям с нерусскими фамилиями (армянам, грузинам), в то же время выносились положительные решения в отношении русских, которые находились точно в таком же положении[35].

Попытки осмыслить и сформулировать деление на "своих" и "чужих", "приемлемых" и "неприемлемых" в этнических терминах, безусловно, предпринимаются. Однако, негативисткие высказывания о "этнически чуждых" мигрантах обычно делаются в двух контекстах: мигрантов рассматривают виновников ухудшения криминальной ситуации или как виновников конфликтов, - но не как угрозу "этнической целостности" страны. Хлесткое выражение председателя Комитета по региональной политике Совета Федерации РФ А.Казакова об укладе жизни мигрантов, который якобы носит "нелояльный, а то и противоправный характер по отношению к русскому образу жизни"[36] опять-таки было сделано в связи с обсуждением "угрозы" "межнациональных конфликтов" на Юге России. Совет Федерации РФ в своем Постановлении № 337-СФ от 10 июля 2002 г. охарактеризовал наличие в Краснодарском крае "мигрантов" (по контексту документа - неграждан РФ) как проблему и угрозу, но сформулировал эту "проблему" так: "… в Краснодарском крае наметился заметный этносоциальный перекос с возможными политическими последствиями, характеризующийся нарастающей численной диспропорцией коренного населения края и мигрантов, что создает условия для межнациональной напряженности среди жителей края".

Дискриминационные практики в основном возникают как побочный эффект функционирования паспортной системы, о чем речь шла выше[37]. Я упоминал об этнической избирательности проверок "паспортного режима" и о запретах на регистрацию для отдельных этнических групп. Но эта избирательность не означает проведения различий между "коренными" для России и "некоренными" национальностями и (по крайней мере, до выработки определенной практики применения нового закона об иностранцах) - между российскими гражданами и иностранцами. При этом именно внутри системы контроля и в целом внутри паспортной системы МВД вырабатываются дискриминационные практики и представления о границах между "этническими россиянами" и прочими.

 

Выводы.

 

Миграционная политика и в 90-е и в 2000-е годы в целом не подчинена задачам законодательного и институционального определения сообщества граждан и легальных постоянных жителей страны. В этом смысле она отличается от западных образцов, в соответствии с которыми ее якобы собираются трансформировать. Реальная направленность, скорее противоположна - это искусственное создание больших групп людей вне правового поля. На практике миграционная политика включает в себя разное отношение к разным категориям мигрантов и проведение границ между "своими" и "чужими", однако, критериями для этого не служат ни гражданство, ни этническая принадлежность. В частности, гражданство не влияло и не влияет на статус многих из тех, кого в реальной практике рассматривают в качестве "нелегальных мигрантов".

Миграционная политика 90-х годов включала в себя три основных компонента: 1) сохранение, несмотря на декоративные изменения, советской паспортной системы как механизма управления населением и контроля за ним; 2) сохранение советских механизмов регулирования въезда и пребывания в стране иностранцев из-за пределов бывшего СССР, но нераспространение их действия (вероятно, по политическим соображениям) на граждан и жителей стран СНГ; вместе с тем, возложение функций регулирования движения бывших советских граждан на паспортную систему; 3) создание системы ограниченной поддержки вынужденных мигрантов; риторическое признание вынужденной миграции как фактически единственного вида легитимной миграции.

Практика показала, что паспортная система не позволяет достигнуть провозглашаемых целей: в связи с распадом тоталитарной государственности и государственной экономики значительная часть населения объективно перестает соответствовать предъявляемым требованиям, и реальные людские перемещения частично уходят "в тень". Ответом послужила "нормализация", суть которой сводится не к ликвидации внутренних границ и к легализации прослойки жителей с неопределенным статусом, а к "закручиванию гаек", то есть ужесточению унаследованных от СССР правил пребывания иностранцев и их распространению на бывших советских граждан. "Нормализация" также сопровождается резким сокращением поддержки вынужденных мигрантов. Такая политика заведомо предполагает сохранение "теневых" отношений, то есть не гарантирует ни возможности получения государством более адекватной информации, ни более эффективного воздействия на людские перемещения. Соответственно, целью изменений последних лет, как и миграционной политики 90-х, является сохранение привычных и понятных государству, в частности, "силовым структурам", механизмов, в первую очередь паспортной системы.

Российскую модель можно, скорее, интерпретировать как продукт воспроизводства советских отношений между государством и населением и представлений об этих отношениях. Эти представления основаны на том, что государство должно иметь под контролем управляемое население, в частности, управлять его, населения, пространственным размещением. "Проблема миграции" состоит не только в установлении механизмов контроля и управления, но и в распределении ресурсов, поскольку мигранты рассматриваются в первую очередь  как претенденты на выделяемые государством блага. Утрата таких возможностей размещать "мигрантов" и распределять предназначаемые им ресурсы воспринимается как отклонение от нормы. Миграция оценивается с точки зрения ее "управляемости" и "подконтрольности", а критерии и процедуры предоставления гражданства составляют частный и вспомогательный вопрос. Критерии "приемлемости" и "неприемлемости" составляют социальные признаки, определяющие степень предсказуемости и подконтрольности тех, кого называют "мигрантами".

Поскольку этничность традиционно рассматривается советским и российским государством как социально значимая характеристика индивида и населения в целом, власть учитывает этничность в управленческой практике и стремится также иметь управляемый, предсказуемый и понятный этнокультурный ландшафт. Среди социальных признаков, влияющих на избирательный подход к мигрантам, оказываются также их, мигрантов, этническая принадлежность. "Приемлемость" и "неприемлемость" этнических групп определяется не представлениями о "нации", а задачами сохранения "этнического баланса", "стабильности" и "управляемости" обществом. Этническое деление мигрантов скорее заявлено как общая интенция, но пока не находит институционального воплощения. Государство не готово вырабатывать и применять на практике сколько-нибудь последовательную концепцию национального в этнокультурном смысле государства.

 



* Статья в сборнике: Миграция и национальное государство. СПб.: ЦНСИ, 2004.
 С.15-45.

[1] В настоящее время в мире термин "миграционная политика" в основном ассоциируется с механизмами воздействия на перемещение людей между государствами. В России это понятие относится и к внешним, и к внутренним миграциям. При этом уже само выражение подразумевает, что разговор ведется о деятельности официальных властных структур и их должностных лиц.

[2] http://www.obshestvo.ru/media/index20020630.html#440759

[3] Глава ФМС А.Черненко: "Наконец-то появился первый внятный, адекватный миграционный закон: "О правовом положении иностранных граждан". Закон, который я считаю самым продвинутым из последних наработок в области миграционного законодательства … А теперь всем спокойно, кроме мафии, наживающейся на мигрантах, и при этом закон истинно демократичен." - в: Московские новости. 2002. 4 августа.

[4] Одно это снимает тему "нелегальной миграции" из бывших союзных республик.

[5] Республиканская долговременная программа "Миграция" (Постановление Правительства РФ от 15.05.92 № 327); Федеральная миграционная программа (Указ Президента РФ от 9.08.94 № 1668); Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг. (Постановление Правительства РФ от 10.11.97 № 1414).

[6] Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг. // Собрание законодательства Российской Федерации. № 47, 1997, 24 ноября, ст.5406.

[7] Например, по официальным данным, на начало 2000 года в России насчитывалось 880394 лиц,

имеющих официальный статус вынужденного переселенца (среди них этнических русских – 644158), и 79906 лиц, имеющих статус беженца. (http://refugee.memo.ru/homesite.nsf/aboutpr!OpenPage). Оценки общего числа лиц, переехавших в Россию из бывших союзных республик после распада СССР, варьируют от 5 до 9 млн.

[8] Права иностранцев в СССР были серьезно ограничены, но на основе не закона, а множества подзаконных актов, инструкций (в основном секретных) и пр. Большая их часть продолжает действовать в отношении иностранцев из "дальнего зарубежья".

[9] Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг.

[10] ""Незаконные мигранты" - граждане третьих государств и лица без гражданства,  нарушившие правила въезда,  выезда,  пребывания  или транзитного  проезда  через  территории  Сторон,  а также граждане Сторон,  нарушившие правила  пребывания  на  территории  одной  из Сторон, установленные ее национальным законодательством" (Ст.1). Такое положение является нонсенсом с правовой точки зрения - во-первых, никакие особые "правила пребывания" на бывших советских граждан в 90-е гг. не распространялись, во-вторых, смешиваются два принципиально разных вопроса - о критериях законности нахождения на территории страны и об индивидуальной ответственности за административное правонарушение. Совершенно произвольным является также отнесение регистрации по месту жительства и пребывания к режиму пребывания иностранных граждан, поскольку одинаковую правовую природу для российских граждан и иностранцев и имеет к режиму иностранцев такое же отношение, как, например, правила дорожного движения.

[11] В смысле - совершаемого в отсутствие не только правового, но и вообще в каком бы то ни было виде сформулированного официального запрета.

[12] Подробнее см. Вахнина и др. Указ. соч.; Доклад "О соблюдении Российской Федерацией Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации". Правозащитный Центр "Мемориал", Москва, декабрь 2002 г. - http://www.hro.org/docs/reps/race

[13] Там же.

[14] Разъяснение МВД РФ № 16/17-53 от 22 июля 1998 г.

[15] Денежные сборы за регистрацию сравнительно невелики; отдельная тема - моральный вред, например, в Москве с 1999 г. для чеченца и вообще "кавказца" стало обязательным предварительным условием регистрации по месту пребывания.

[16] Пастухов В. Право под административным прессом в постсоветской России // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 2002. № 2 (39), С.106-107.

[17] Там же, С. 105-112.

[18] Власть в разных формах и на разных уровнях признавала, что рассчитывает предотвратить приток "русскоязычного населения" из бывших союзных республик; такая политика действительно проводилась в жизнь, но эта тема сложна и обширна, чтобы специально рассматривать ее в этой статье.

[19] Tishkov, V. Ethnicity, Nationalism and Conflict in and after the Soviet Union. The Mind Aflame. L.: SAGE Publications, 1997, pp.246-271. Тишков В.А. Очерки теории и политики этничности в России. М.: Русский мир, 1997, С.91-178.

[20] Это соответствует советской традиции: в СССР этничность была институционализирована и кодифицирована на субнациональном, но не на национальном уровне. См. Brubaker, R. Nationalism Reframed. Cambridge: Cambridge University Press, 1996, p.29.

[21] Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное обустройство России. М.: "Славянский диалог", 2000; Основы национальных и федеративных отношений. М.: Издательство РАГС, 2001.

[22] Интересно, что подобную конструкцию используют и авторы монографии Миграция и безопасность в России / Под ред. Г. Витковской и С. Панарина;  Моск. Центр Карнеги. - М.: Интердиалект+, 2000

[23] Вахнина Л.В., Ганнушкина С.А., Гефтер В.М., Осипов А.Г., Черепова О.И. Дискриминация по этническому признаку и признаку и признаку места жительства в московском регионе. Август - декабрь 1999 года.  М.: Звенья, 2000.

[24] Краткие данные о нарушении прав человека в Нижегородской  области в 1999 году. Доклад Информационно-аналитического центра Нижегородского общества прав человека // http://www.uic.nnov.ru/hrnnov/rus/nnshr/analyst/brief99.htm

[25] Осипов А.Г. Российский опыт этнической дискриминации: месхетинцы в Краснодарском крае. - М.: "Звенья", 1999;  Ossipov, A. Meskhetian Turks in Krasnodar are on the brink of expulsion. - http://www.riga.lv/minelres/archieve.htm; сообщение от 10 апреля 2002 г.

[26] О положении чеченцев в России. Свидетельство Правозащитного Центра  "Мемориал" и Комитета "Гражданское содействие". 26.10.2001 - http://refugee.memo.ru/

[27] Наибов, Али. Не дай себя "засушить" // Миграционная газета. 2002. 16 октября.

[28] Кармин, Р. Жизнь по ошибке // Иностранец. 2002. 5 февраля.

[29] По данным Давида Горелишвили, заведующего правозащитной приемной Московской Хельсинкской Группы.

[30] Утверждена Указом Президента РФ от 9.08.94 № 1668

[31] В Министерстве по делам национальностей до 1995 г. был отдел по делам этнических россиян; это выражение было использовано в Федеральной миграционной программе 1994 г. и Концепции национальной политики Российской Федерации 1996 г.; Федеральная миграционная программа 1994 г. содержала также выражение "население, этнически связанное с Россией".

[32] http://lenta.ru/vojna/2002/10/01/abkhazia/

[33] По данным правозащитной приемной Московской Хельсинкской Группы.

[34] Это ограничение не распространялось на владельцев паспортов неграждан Эстонии и Латвии; обладатели советских паспортов без отметок или вкладышей, удостоверяющих гражданство, могли без труда пересечь российскую границу за небольшую взятку.

[35] По данным правозащитной приемной Московской Хельсинкской Группы

[36] Казаков, Александр. "Меры жесткие, но законные" // Московские новости. 2002. 4 августа.

[37] Отдельный разговора требует этническая дискриминация в предоставлении статусов беженца и вынужденного переселенца; подробнее об этом см. Доклад "О соблюдении Российской Федерацией Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации". Правозащитный Центр "Мемориал", Москва, декабрь 2002 г. - http://www.hro.org/docs/reps/race


Уважаемые читатели! Мы просим вас найти пару минут и оставить ваш отзыв о прочитанном материале или о веб-проекте в целом на специальной страничке в ЖЖ. Там же вы сможете поучаствовать в дискуссии с другими посетителями. Мы будем очень благодарны за вашу помощь в развитии портала!

 

Все права принадлежат Международному институту гуманитарно-политических исследований, если не указан другой правообладаетель