|
Александр Осипов Законодательные основы для борьбы с расизмом и расовой дискриминацией в Российской Федерации Доклад на Круглом столе Европейской Комиссии против расизма и нетерпимости. 23 сентября 2008 г. Москва Я собираюсь говорить только о средствах противодействия ненасильственной дискриминации и потому оставляю за рамками рассмотрения законодательство о противодействии экстремистской деятельности и преступления по мотивам этнической ненависти, в том числе разжигание этнической вражды. Стоит отметить, что с июля 2006 г. дискриминация, так как она определяется в Уголовном кодексе РФ, подпадает под действие Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Хотя это положение не применяется на практике, его наличие составляет проблему, о которой я скажу ниже. Следует отметить большие различия между абстрактными, существующими скорее теоретически, и практически реализуемыми возможностями противодействовать дискриминации правовыми средствами. Известны положения российской Конституции относительно равенства прав и свобод, а, как известно, Конституция имеет прямое действие и может напрямую применяться в судах. Можно составить длинный список положений федерального и регионального законодательства, которые провозглашают равенство прав и свобод и запрещают отступления от принципа равенства. Но следует учитывать, что общая ситуация в российской правовой системе характеризуется отсутствием единой терминологии и единообразного подхода к формулированию правовых предписаний и запретов, связанных с обеспечением равенства. Применяемые термины к тому же допускают различные толкования. Этот список включает в себя «равенство прав», «равные возможности», «равенство перед законом», «равенство перед законом и судом», «равные основания ответственности», «равная защита прав и свобод человека и гражданина», «равный доступ». Используются также понятия «ограничение прав граждан», «нарушение прав граждан» по тем или иным признакам. Ряд федеральных законов содержит понятие «дискриминация», но все эти акты используют термин «дискриминация» без его определения и в неодинаковых контекстах. Исключение составляет ст.136 Уголовного кодекса РФ, в которой впервые была предпринята попытка дать дефиницию слова «дискриминация». В соответствии с частью 1 указанной статьи (в редакции Федерального закона от 08.12.2003 № 162-ФЗ, «дискриминация» означает «нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам». Понятие «дискриминация» раскрывается, таким образом, не через ее конкретные формы, а путем отождествления с нарушением прав, свобод и законных интересов. По смыслу международно-правовых актов нарушение прав и свобод может быть одной из целей или следствий, но не формой дискриминации. Законодатель также не поясняет, что в данном контексте включается в термин «нарушение прав». Правоприменительная практика, а также юридическая дискуссия в России также не предлагают определений и толкований ключевых понятий, относящихся к принципу равноправия, за исключением толкования ст.19 Конституционным Судом РФ. Целый ряд важных законодательных актов, например, Жилищный Кодекс РФ 2004 г. вообще не содержит каких-либо положений о равных правах и о запрете дискриминации. Важнее всего то, что материальные нормы отраслевого законодательства, провозглашающие равенство прав или запрет отступления от него, не имеют практического значения. Распространенная ошибка, прежде всего со стороны представителей государства называть эти материальные нормы антидискриминационным законодательством. Не будет большой ошибкой сказать, что в России нет антидискриминационного законодательства, но есть лишь некоторые положения, которые могут быть применены для противодействия дискриминации. Проблема в том, что даже эти положения практически не находят применения. Причины заключаются как в нечеткости самих законодательных норм, так и в отсутствии практики, связанной с противодействием нарушения равенства. Возникает замкнутый круг. Отсутствие практики означает отсутствие у правоприменителей и просто граждан не просто опыта, но даже представлений о том, что такое дискриминация и как ей можно и нужно противодействовать. Отсутствие же общественного спроса препятствует совершенствованию законодательства и выработке практического опыта. Например, согласно Трудовому Кодексу, лицо, считающее, что оно подверглось дискриминации в трудовой сфере, имеет право обратиться в суд с жалобой на дискриминационное обращение (ст.391 ТК). Параграф 15 ст.70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. предоставляет гражданским служащим право обращаться в суд, если они считают, что подверглись дискриминации. Однако, никто не знает, чем дискриминация отличается от нарушения прав, как ее можно доказывать и какие требования заявлять при подаче заявления. Ст.136 Уголовного кодекса «Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина» (в редакции декабря 2003 г.), предусматривает уголовную ответственность за «дискриминацию, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам». Ст. 136 используется в единичных случаях. Известно лишь, что в 2005 и 2006 гг. по этой статье не было возбуждено ни одного дела; данные за более поздний период отсутствуют. Возможность ее применения части 1 ст. 136 в отношении неопределенно широкого круга деяний вне зависимости от степени их общественной опасности сдерживает использование этой нормы. Несколько лет тому назад можно было предполагать, что диспозиция ст.136 потенциально препятствует противодействию дискриминации гражданско-правовыми средствами. Дело в том, что судьи получают основание отказывать заявителям со ссылкой на неподведомственность дел о дискриминации в процессе гражданского судопроизводства, так как любая дискриминация образует состав уголовного преступления. Однако, случаи таких отказов не стали тенденцией. С июля 2006 г. действия, описываемые аналогично дискриминации, как она определяется в ст. 136 УК, включены в определение «экстремистской деятельности», приводимой в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» 2002 года. Экстремизмом признается, в частности, «нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии» (в ред. Федерального закона № 148-ФЗ от 27 июля 2006 г.). Закон «О противодействии экстремистской деятельности» в целом направлен на активность иного рода, и данное положение явно не соответствует определению экстремистской деятельности. С момента включения в закон этого пункта он ни разу не был применен на практике. Дела, в которых имеет место нарушения права со стороны государственных органов и должностных лиц, подпадают под регулирование глав 23, 24 и 25 Гражданского процессуального кодекса (ГПК) РФ: производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части и производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод; на заинтересованное лицо, действия (решения) которого обжалуются, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Статья 249 ГПК РФ распространяет подобный порядок распределения бремени доказывания и на дела о признании недействующими нормативных правовых актов. Все остальные категории дел с элементом дискриминации в принципе могут рассматриваться в порядке искового производства. В принципе, дискриминационное обращение может рассматриваться как посягательство на честь и достоинство лица, и с нарушителя в судебном порядке может быть взыскано возмещение морального вреда. Моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права гражданина, подлежит компенсации только в случаях, предусмотренных законом (ч. 2 ст.1099 ГК РФ). Ч.4 ст.3 ТК РФ прямо предусматривает компенсацию морального вреда за дискриминацию наряду с восстановлением нарушенных прав и возмещением материального ущерба. В тех случаях, когда речь идет о действиях, способных причинить вред в будущем, возможно применение ст. 1065 ГК РФ с целью запрещения подобной деятельности по решению суда. Однако информация о том, чтобы какой-либо из этих правовых механизмов применялся на практике в делах с элементами дискриминации, отсутствует. Судебная практика по делам, связанным с ненасильственной дискриминацией, в России в целом отсутствует. Есть примеры успешной защиты прав и свобод, нарушенных в связи с дискриминационным обращением, но в этих случаях дискриминация не становилась предметом судебного рассмотрения и не находила отражения в решениях суда. Исключением является ряд постановлений и определений Конституционного Суда РФ, в которых содержится толкование ч.1 и 2 ст.19 Конституции РФ. Органы исполнительной власти, осуществляющие контроль и надзор в области защиты потребителей, жилищных, трудовых отношений, рекламы, могут принять меры против дискриминационного обращения. Однако примеры принятия таких мер единичны. Аналогичные меры могут принять органы прокуратуры. Однако, в законодательстве нет прямых предписаний для этих органов выявлять случаи дискриминации и принимать меры противодействия, и контрольные службы, а также прокуратура проблемами дискриминации не занимаются. Можно ли изменить эту ситуацию и создать работающие механизмы противодействия дискриминации? Можно сказать, что этому мешают препятствия двух видов: некоторые трудности технико-юридического свойства и некоторые особенности российского общества. Первый вид препятствий представляется вполне преодолимым, второй – едва ли. Какие необходимы минимальные формально-правовые предпосылки для реальной деятельности по противодействию дискриминации, позволяющей добиваться результата? 1) Необходимо определение дискриминации, позволяющее отделить ее от нарушения прав и свобод. Определение и сформулированные на его основе нормы гражданского и административного права должны давать возможность оспаривать дискриминационное обращение само по себе, независимо от того, повлекло ли оно за собой нарушение прав, и без необходимости доказывания нарушения прав. 2) Необходимо урегулировать способы защиты лиц, считающих, что они подверглись дискриминации, поскольку в настоящее время не очевидно, какие именно требования может предъявлять такое лицо, например, при обжаловании отказа в приеме на работу. В частности, необходимо законодательно урегулировать вопрос о возмещении морального вреда лицам, подвергшимся дискриминации. 3) Необходимо законодательно решить вопрос о распределении бремени доказывания в гражданских и административных делах по дискриминации. Буквальное применение общего положения, к примеру, статьи 56 Гражданского кодекса РФ о том, что каждая сторона в процессе обязана доказывать обстоятельства, на которые она ссылается, на практике означает невозможность доказывания дискриминации. В переносе бремени доказывания на ответчика нет ничего невозможного для российской правовой системы, поскольку российскому праву известен принцип презумпции вины причинителя вреда (ч.1 ст.152, ч.2 ст.1064 Гражданского кодекса РФ). Если дискриминация рассматривается как причинение вреда, то представление заявителем признаков дискриминации должно служить основанием для предъявления ответчику требования доказать отсутствия дискриминации в его/ее действиях. 4) Необходимо урегулировать полномочия отраслевых контрольных и надзорных органов, а также прокуратуры, прямо вменив им в обязанность отслеживание фактов дискриминации и принятие мер реагирования. В частности, необходимо добавить к полномочиям трудовых инспекций привлечение к административной ответственности за дискриминационные объявления, не относящиеся к коммерческой рекламе. 5) Необходимо разграничить составы, влекущие за собой привлечение к уголовной ответственности, и иные случаи, предполагающие административную и гражданско-правовую ответственность. В этой связи как минимум вызывает вопрос необходимость существования части 1 ст. 136 Уголовного Кодекса РФ («Дискриминация») и положения Федерального закона о противодействии экстремистской деятельности, приравнивающего нарушение равенства прав и свобод к экстремизму. 6) Необходимо создание специальных антидискриминационных органов и установление внесудебных процедур урегулирования споров о дискриминации. Связанные с подобными мерами организационно-технические трудности в принципе могут быть преодолены. Сложнее, если вообще возможно, обойти те ограничения, которые налагает само состояние российского общества. Не вдаваясь в детали, я просто перечислю некоторые из этих особенностей. Во-первых, правоохранительная и судебная система оказались в крайней степени дискредитированными; любые меры воспринимаются как результат либо политического заказа исполнительной власти, либо коррупционных соображений. Во-вторых, элиты и населения мыслят категориями интересов государства и политической стабильности, отсюда вытекает и почти исключительный интерес к «борьбе с экстремизмом» и проблеме разжигания вражды, но не защиты отдельных лиц. В-третьих, равенство возможностей не воспринимается как социальный идеал и как ценность. Напротив, на самых разных уровнях и в самых разных формах можно найти множество проявлений враждебности к «иным» в этническом и культурном отношениях. Отсутствие публичного интереса к проблеме дискриминации означает и невозможность ее постановки на публичную повестку дня, то есть привлечения интеллектуальных и политических ресурсов для выработки и, что важнее, адекватного применения антидискриминационных норм.
|
