|
Николай Розов ПРЕЗИДЕНТ КАК СТРАЖ ПРАВ, СВОБОД, ЗАКОНОВ И КОНКУРЕНЦИИ Обновленная Конституция должна способствовать преодолению главных изъянов «русской системы власти»
Неоднократно и вполне справедливо говорилось о необходимости исправления главного порока нынешней Конституции РФ – суперпрезидентства. Как показал историк Ю.С.Пивоваров, верховная власть Президента, возвышающаяся над остальными ветвями власти, восходит не только к традиции самодержавия-автократии, но и к формулировкам предыдущих версий Основного Закона, начиная еще с проекта Сперанского. О необходимости ограничить эту конституционно закрепленную «сверхвласть», программирующую персоналистский и авторитарный режим, через переход к полупрезидентской или даже парламентской системе говорили социолог И.М.Клямкин, публицист А.А.Пионтковский, политолог Владимир Малинкович и др. Детализованную конструкцию новых отношений между высшими органами власти (формы правления, или институционального дизайна) предложил только специалист по конституционному праву М.А.Краснов, но на сегодняшний день его предложения смотрятся слишком робкими: сохраняется роль Президента как «главы государства» и как «арбитра» в возможных конфликтах между ветвями власти, не ставятся жесткие границы полномочий для Администрации Президента, известной своим перманентным стремлением управлять всей политикой в стране. Далее я предложу эскизную идею гораздо более радикального обновления Конституции в аспекте ограничения полномочий Президента РФ и порядка его избрания. Но перед этим нужно обсудить непростой вопрос, связанный с пресловутой спецификой российской политической культуры. Традиционно считается, и не без оснований, что народ в России (включающий также бюрократию и армию) ориентирован не на идеи, не на партии, а на личности (персонализм), до сих пор сохраняется вера в сильного и строгого «царя» (патернализм). Недоверие к двоевластию, разделенности власти связано с традиционалистской ставкой на принуждающее единоначалие (авторитаризм). Не будем сейчас вдаваться в сложные материи, касающиеся эмпирической обоснованности таких характеристик российского политического сознания, степени распространенности, изменчивости и т.д. Согласимся только, что такие черты имеют достаточно широкое распространение и несомненную укорененность в историческом опыте. Что же отсюда следует для идей об оптимальном устройстве российской политической системы? Дальнейший ход мысли идет обычно в той или иной проторенной ранее колее. Казалось бы, они направлены в диаметрально противоположные стороны, но в недавней истории они парадоксальным образом сошлись. Согласно либерально-западническому пути, «вековое рабство» должно быть преодолено, причем, кардинально. Осенью 1993 г. у создателей и кураторов Конституции был большой страх коммунистического реванша. Поскольку у получивших власть «либералов» и «демократов» имелось понятное недоверие к народным предпочтениям (реакционно-коммунистическим, националистическим, перераспределительным), то для надзора над Думой и практически полного контроля над Правительством был поставлен Президент, снабженный с огромными, почти монаршими, полномочиями. Согласно другой — великодержавной и почвеннической — традиции, политическое устройство должно соответствовать ментальным традициям народа, что оправдывает и закрепляет авторитаризм, как раз и заложенный в суперпрезидентских полномочиях по сегодняшней Конституции. Ясно, что суперпрезидентство чревато узурпацией власти, что проявилось в «преемничестве» и последующей «зачистке» политического поля в 2000-х гг., в фокусах с «метоблюстительством» 2008 г. и «рокировочкой» 2011 г. Разделение властей, публичная политика, открытый доступ к политическому участию, нормальное конкурентное развитие многопартийности, федерализм, автономия местного самоуправления — все это было либо полностью разрушено, либо придушено с сохранением внешней обертки. Необходимы существенные поправки к Конституции, которые составили бы правовую основу для противодействии в будущем рецидивам такой авторитарной разрушительной политики. Ясно, что речь должна идти об ограничениях президентских полномочий, но ведь и пресловутую «российскую политическую культуру» нужно учитывать. Прежде чем говорить о поправках, нужно выразить, обсудить, осмыслить основополагающие принципы. Предлагаю для начала следующий набор. -
Остаются в неприкосновенности Основные положения конституционного строя (гл.1), Права и свободы человека и гражданина (гл.2). Более того, поправки в последующие главы должны быть направлены на укрепление защиты от посягательств с чьей-либо стороны (особенно, со стороны властей) заложенных в соответствующих статьях принципов республиканизма, демократии и федерализма, правового статуса личности. -
В Конституции должны быть заложены нормы, но только декларирующие, но надежно защищающие политическую, экономическую конкуренцию (как основу развития), независимость суда от исполнительной власти, открытость доступа граждан, общественных и политических сил к государственным позициям и структурам, к обсуждению и принятию решений; -
Обновленная Конституция должна способствовать преодолению главных изъянов «русской системы власти», прежде всего, концентрации всех административных, силовых, символических и прочих ресурсов в руках неподконтрольной обществу «верховной» инстанции (царского Двора, как прямого наследника Опричнины, Кабинета Его Императорского Величества, ЦК КПСС, Администрации Президента); -
Необходимо более последовательно проводить принцип разделения властей, что означает как устранение стоящей над ветвями власти «верховной» инстанции (см. п.3), так и строгую регламентацию возможностей вмешательства органов одной ветви власти в дела другой, ответственность за нарушения; -
Следует учитывать действительные российские традиции единоначалия, особенно, в силовых структурах (армия, полиция, спецслужбы) и в военизированных правоохранительных органах (прокуратура, следственный комитет), традиции государственного служения в командных иерархиях.
Соединяя содержание пп.1-5 придаем Президенту РФ и президентским структурам статус одной из двух (под)ветвей исполнительной власти с главной ответственностью за пп.1-2. Устраняем опасно размытые формулировки относительно Президента как «главы государства», об определении им «основных направлений политики» и т.д. В обновленной Конституции сфера ответственности и полномочий Президента РФ ограничивается контролем над силовыми структурами в целях обеспечения внешней безопасности, территориальной целостности, внутреннего мира и порядка, внешним представительством, но главной миссией Президента теперь должна считаться защита прав и свобод граждан от любых притеснений, защита всех «честных правил игры», особенно в сфере политической и экономической конкуренции. Главной президентской структурой во внутренней политике становится Прокуратура, деятельность который перенаправляется на раскрытие злоупотреблений, нарушения законов, коррупции в центральных, региональных, муниципальных органах власти с последующей передачей дел в суд. Также сила и авторитет президентских структур должны поддерживать действия судебных исполнителей. Сказанное означает, что Администрация Президента (АП) уже не имеет права вмешиваться ни в дела парламента (Госдумы и Совета Федерации), ни в дела Правительства, ни в дела судебной системы, ни в дела Субъектов Федерации, ни, тем более, в дела политических партий и общественных организаций. В АП занимаются только аналитикой и делопроизводством, в том числе, составлением законопроектов (в сфере президентских полномочий). Весь социально-экономический блок остается в ведении Правительства, которое формируется победившей партией (коалицией) на парламентских выборах. Президент и Премьер не зависят друг от друга и оба должны отчитываться перед Госдумой и Советом Федерации (пока оставляем на потом сложные вопросы согласований кандидатур, механизмы отставок, импичмента и проч.). МИД подчиняется Президенту, ведомства, связанные с оборонной промышленностью, — Премьеру, при этом оговариваются сферы и типы документов, в которых требуется согласие и совместное визирование (контрсигнатуры). Встает непростой вопрос о порядке избрания Президента. Не следует делать «священную корову» из всеобщих, прямых и тайных выборов, которые именно в президентских выборах чреваты вредными эффектами популизма, грязных политтехнологий, дурными следствиями принципа «все или ничего» и т.д. Следует внимательно рассмотреть следующее разумное соображение В.Малинковича. Будучи всенародно избранными, «президент и парламент были в равной степени легитимными. Но парламент многочислен и разнороден, а потому в общественном сознании он всегда будет обладать меньшей легитимностью, чем президент. В случае конфликта с парламентом президент непременно использует это свое преимущество. А потому для предотвращения авторитаризма России нужно было бы последовать примеру Германии и в будущем избирать президента на совместном собрании депутатов и представителей всех субъектов федерации». Известно, что в России избранные в центральные органы власти депутаты склонны «отрываться» от местных интересов, составлять с другими центральными властями некий (мягко говоря, не всегда здоровый) симбиоз. Для компенсации этого изъяна резонным представляется избрание Президента РФ только депутатами региональных законодательных собраний. Разумеется, текст статей обновленной Конституции, в конце концов, будут писать юристы — специалисты по конституционному праву. Но как генералам нельзя доверять вопросы войны, так и юристам нельзя отдавать на откуп Основной Закон, по которому жить всем нам, нашим детям и внукам. Сейчас самое время для широкого общественного и углубленного экспертного обсуждения смысла и направленности обновления Конституции, которая, конечно, же не будет гарантировать расцвета свободы и демократии в России, но может и должна стать надежной платформой для защиты и утверждения соответствующих принципов и ценностей, для перевала к новой логике исторического развития страны.
|
