| Политический мониторинг :: Выпуски политического мониторинга :: Текущий месяц |
Игорь ЕГОРОВ
Политический процесс в республике, кажется, готов подойти к решительному моменту. Либо противостояние разрешится победой наиболее мощной политической силы, либо произойдет взрыв, по сравнению с которым «региональный конституционный кризис» 1996-1997 годов покажется невинной дискуссией. Впрочем, в январе политическая элита Удмуртии показала способность приходить к компромиссам, не прибегая к посредничеству Центра. Правда, компромиссы по прежнему носят паллиативый характер. Участникам политического процесса в Удмуртии довольно давно свойственно не принимать окончательных политических решений. Принятые решения всегда предполагают неоднозначную интерпретацию и возможность пересмотра. Всегда оставляется возможность отхода на заранее подготовленные позиции, предполагается возможность пересмотра результатов сделанного выбора.
Два сюжета определяли политическую жизнь января в Удмуртии.
Первый. Удмуртия приступила к пересмотру своей Конституции. Внесены изменения в статью 116, что значительно снижает планку для принятия решения по изменению основных глав республиканской Конституции. Принято решение о проведении 26 марта, совместно президентскими выборами, референдума по редакции 10 статьи Конституции, определяющей систему государственной власти в Удмуртской Республике. На этот раз элита почти единодушна во мнении о необходимости введения института президентства в регионе. Эти решения были приняты на VIII внеочередной сессии Государственного совета УР.
Второй. На волне президентской кампании произошло образование регионального отделения движения «Единство». Наибольшую активность в Удмуртии здесь проявляют представители двух «блокообразующих партий» — «Поколение свободы» и «Рефах». По крайней мере, представители именно этих организаций, Владимир Коптев-Дворников («Поколение свободы») и Абдул-Вахед Ниязов («Рефах»), прибыв в республику в качестве кураторов от федерального «Единства», приняли деятельное участие в создании региональной организации.
Эти два сюжета составляют основной контекст политического процесса, сводимого теперь к стремлению основных политических групп окончательно закрепить сферы влияния.
Политические группы (сегменты политической элиты, неформальные объединения во властных институтах) формируются в Удмуртии по территориально-производственному принципу. Согласно отраслевому критерию, выделяются «промышленная группа», «аграрная группа», «нефтяная группа». Территориальный критерий конкретизирует отраслевой. Здесь следует выделить «прикамскую группу» (Сарапульский, Каракулинский, Камбарский районы - нефтеносные, «русские»), «ижевско-воткинскую» группу, «южную» группу (Алнашский, Кизнерский, Можгинский, Малопургинский районы - «удмуртские», аграрные), «северную» группу (Дебесский, Глазовский, Ярский, Балезинский районы). Сегодня считается, что именно выходцы из этих последних районов составляют административное ядро действующей власти, а словосочетания "волковская группа", "северная группа" и "глазовская группа" в политической лексике Удмуртии синонимичны.
Группы эти определяются экспертно и не имеют самоназваний, однако при анализе публичных выступлений политиков, анализе их биографий, голосований депутатов практики ассоциирования вполне внятно выделяются. Так, например, Павел Вершинин, удмурт, выходец из Можгинского района, сделавший свою карьеру (от председателя колхоза до председателя Правительства и заместителя Председателя Госсовета) в сельском хозяйстве. Это типичный пример закономерного сочетания «территориального», «отраслевого», «этнического» и «политического» признаков. Таков же Валентин Тубылов (ныне президент Всеудмуртской ассоциации «Удмурт Кенеш»), работавший в Малопургинском и Алнашском районах.
Важно отметить и то обстоятельство, что после отставки Б.Ельцина и назначения досрочных президентских выборов в России 26 марта текущего года ситуация «сдвинулась» и теперь развитие почти любого сюжета удмуртской политики зависит от исхода выборов Президента России.
Ускорение конституционного процесса в Удмуртской Республике связано с отставкой Президента России и назначением выборов нового Президента. Предполагалось, что голосование по поводу Конституции УР можно было бы провести в июне, совместно с президентскими выборами. Однако перенос голосования на март побудил удмуртских законодателей поторопиться. В результате некоторые вопросы были не до конца согласованы и некоторые доселе неафишируемые противоречия между участниками политического процесса проявились в январе текущего года совершенно очевидно.
Инициирование ускорения принятия конституционных поправок было произведено путем сбора подписей депутатов Государственного Совета под предложением о вынесении 26 марта на референдум новой редакции статьи 10 Конституции Удмуртской Республики, определяющей органы, входящие в систему государственной власти региона. Главное требование ФЗ «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов субъектов РФ» — наличие высшего должностного лица — главы высшего исполнительного органа. Давняя, никак не решаемая задача республиканской власти — введение поста президента УР, совпала с требованием федерального законодательства. Теперь это сделать необходимо.
64 депутата скрепили предложенный подписной лист, где предлагалось вынести на всенародное обсуждение редакцию статьи 10 Конституции УР, подготовленной «рабочей группой юристов». Данная редакция предполагала, что в Удмуртской Республике систему органов государственной власти образуют Государственный совет, Правительство, Президент, Конституционный Суд, мировые судьи и органы государственной власти административно территориальных единиц. Предлагалось также внести поправку в 116 статью Конституции, существенно снижающую порог принятия решения на референдуме по внесению поправок в Конституцию УР.
17 января состоялось заседание Конституционной комиссии. «Рабочей группой юристов» был предложен для рассмотрения Конституционной комиссии вариант части 1 статьи 10 Конституции УР, где предлагалось записать, что систему органов государственной власти образуют кроме всего прочего и «государственные органы власти административно-территориальных единиц». Оппозиция, в частности А.Салтыков 1, возмутилась... «Нас хотят опустить до уровня деревни Косолапово». Тогда председатель ГС Александр Волков предложил компромиссный вариант: «... иные органы государственной власти». При этом К.Глухов, начальник правового управления, секретарь Конституционной комиссии, прямо и недвусмысленно дал понять, что речь все равно идет о государственных органах территориального управления, которые должны быть введены после «истечения срока полномочий органов местного самоуправления» [1].
Волковское компромиссное предложение по статье 10 Конституции поддержал Е.Г.Одиянков. Он сказал, что это предложение поддержат все. Главное, по мнению Одиянкова — сроки. «Нам не нужно президента, назначенного Москвой...»
Поддержал его и В.Г.Хорошавцев, предложив, при этом, еще до референдума 26 марта, на восьмой внеочередной сессии ГС 24 января попытаться внести поправки в Конституцию тремя четвертями голосов депутатов. Его поддержал и председатель правительства Н.А.Ганза.
В.К.Тубылов не присоединился к компромиссу, бросив реплику: «Многие депутаты сами не знают, что они подписывали» (речь идет об инициативе группы депутатов вынести на референдум только 10 статью Конституции.
На следующий день Президиум Государственного совета принял решение о созыве 24 января восьмой внеочередной сессии и утвердил ее повестку.
Конституционный вопрос для Удмуртии стоял следующим образом.
1. Вопрос о конфигурации властных институтов. Приведение в соответствие с ФЗ Конституции УР требует нового определения статуса фигуры высшего должностного лица республики. Высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть депутатом и возглавлять представительный орган. Этот требование ФЗ и привело в движение политические силы, нарушив установившуюся первые месяцы после формирования ГС второго созыва стабильность.
2. В результате обострения политической борьбы «командой Волкова» вновь реанимирован вопрос о продолжении исполнительной вертикали государственной власти в административно-территориальные единицы.
3. Вопрос о взаимоотношениях с федеральным Центром. Все сегментам региональной элиты необходимо сочетать достижение своих целей с выполнением требованиями Центра, ибо в противном случае, как показано малоприятным для удмуртских политиков опытом, санкции федеральной власти неминуемы. Среди возможных санкций в случае невыполнения требований ФЗ «Об основных принципах...» местными политиками называются возможность назначения главы региона Указом Президента РФ или требование ЦИК РФ о проведении выборов президента УР (главы УР) в сроки, установленные ЦИК РФ. Очевидно, что варианты воздействия Центра более разнообразны, однако для всех очевидно, что если Конституция УР и институциональное устройство удмуртской власти не будут приведены в соответствие с названным ФЗ, Удмуртия вступит в конфликт с федеральным законодательством и санкции Центра последуют с неизбежностью. Здесь сходятся позиции даже А.Волкова и, например, Е.Одиянкова, но возникает вопрос о сроках проведения конституционной реформы.
VIII внеочередная сессия Государственного совета Удмуртской Республики состоялась 24 января 2000 года [2]. В повестке дня стояло пять вопросов:
1. О проекте закона Удмуртской Республики «О внесении измененений и дополнений в Закон Удмуртской Республики «О референдуме Удмуртской Республики».
2. О проекте Закона Удмуртской Республики «О внесении поправок в статью 116 Конституции Удмуртской Республики»
3. О назначении референдума Удмуртской Республики по поправке в часть I статьи 10 Конституции Удмуртской Республики.
4. О порядке финансирования реорганизации государственной власти Удмуртской Республики.
5. О проекте закона Удмуртской Республики «О внесении изменений в статью 71 Закона Удмуртской Республики «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Удмуртской Республике».
Законы и постановления, принятые на VIII внеочередной сессии Государственного Совета Удмуртской Республики, опубликованы в газете "Удмуртская правда" №10 от 25 января 2000 года.
а) Закон Удмуртской Республики "О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики "О референдуме Удмуртской Республики" (№138-II от 24 января 2000 года)
б) Закон Удмуртской Республики "О внесении поправок в статью 116 Конституции Удмуртской Республики (№139-II от 24 января 2000 года)
в) Постановление "О порядке финансирования реорганизации государственной власти Удмуртской Республики" (№140-II от 24 января 2000 года). (Постановление определяет, что финансирование реорганизации государственной власти Удмуртской Республики производится "в пределах средств, предусмотренных законом о республиканском бюджете на государственное управление без увеличения установленной численности государственных служащих Удмуртской республики".
г) Постановление "О назначении референдума Удмуртской Республики по внесению поправки в часть I статьи 10 Конституции Удмуртской Республики. (№142-II от 24 января 2000 года).
1.1.1 Новая редакция статьи 10 Конституции УР
Своим постановлением восьмая внеочередная сессия Государственного Совета Удмуртской Республики назначила референдум по внесению поправки в часть 1 статьи 10 Конституции Удмуртской Республики на 26 марта 2000 года. Граждане республики должны ответить «да» или «нет» следующей формулировке:
«1. Государственную власть в Удмуртской Республике осуществляют Государственный Совет Удмуртской Республики, Президент Удмуртской республики, Правительство Удмуртской Республики, Конституционный Суд Удмуртской Республики, мировые судьи Удмуртской Республики.
В Удмуртской Республике могут образовываться иные органы государственной власти. Порядок их формирования и компетенция определяются законами Удмуртской Республики в соответствие с федеральным законодательством».
Постановление было принято сессией при 66 голосах «за» и 24 — «против».
Позиции по этому вопросу были высказаны на сессии следующие.
А.Волкова поддержала самая большая фракция республиканского парламента — «Промышленников и предпринимателей». Смысл позиции заключается в том, что народ на опросе 19 декабря высказался за то, что высшее должностное лицо в Удмуртской Республике должно называться «Президент». В этом смысле стоит рассматривать высшее должностное лицо, как отдельный институт. Президент не возглавляет Правительство, а формирует собственный аппарат. При этом расходы на содержание государственной власти в УР не должны увеличиваться (по этому поводу сессия приняла отдельное постановление). Однако окончательное решение, по мнению «Промышленников и предпринимателей», должно принять население на референдуме.
Фракция «Аграриев и горожан» в лице своих представителей Сергея Беркутова, Евгения Одиянкова и Валентина Тубылова считала, что на референдум нужно было бы вынести две формулировки по поводу статуса президента. Либо он — отдельный институт, либо он возглавляет правительство.
Позиция фракции «Единства» не была внятно выражена. Выступавшие В.Хорошавцев и О.Кузьменко предлагали на сессии выступить Н.Ганзе и А.Волкову и разъяснить депутатам свои позиции по поводу полномочий президента УР. Однако, по некоторым оценкам, фракция (или по крайней мере ее лидер Виктор Хорошавцев) придерживается мнения о необходимости совмещения поста президента с постом главы правительства [3].
Выступил Н.Ганза и сообщил, что по его мнению, создание отдельного от правительства института президентства излишне. Его позиция как председателя правительства в этом вопросе вполне понятна.
Совершенно экзотичной на фоне бурного обсуждения будущности властной системы выглядела позиция Виталия Соловьева, предложившего обратиться с инициативой к федеральной власти оставить в порядке эксперимента Удмуртию парламентской республикой до 2005 года. К тому же, размышлял на сессии Виталий Александрович, совершенно неясно как будущий Президент России будет относиться к столь размножившимся региональным президентам...
1.1.2 Вынесение на референдум новой редакции статьи 10 Конституции УР
Помимо принятия редакции 10 статьи, выносимой на референдум сессия приняла законы, изменяющие порядок внесения изменений в Основной Закон республики.
Основным законом здесь является Закон УР «О внесении поправок в статью 116 Конституции Удмуртской Республики». Согласно этому Закону:
1. Часть 2 статьи 116 Конституции УР излагается теперь в следующей редакции: «Поправка к Конституции считается принятой, если за нее проголосовало не менее двух третей депутатов Государственного Совета Удмуртской республики. Поправки в первую и вторую главы Конституции принимаются тремя четвертями голосов депутатов Государственного совета Удмуртской Республики» 2.
2. Часть 3 статьи 116 Конституции УР излагается в следующей редакции: «Поправка к Конституции считается принятой при проведении референдума, если за нее проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины участников, включенных в списки участников референдума» 3 .
Вторым законом были внесены изменения в Закон УР «О референдуме Удмуртской Республики». Согласно ему:
1. Из статьи 15, предписывающей порядок принятия решения о назначении референдума, пропало положение о том, что решение о назначении референдума Госсовет принимает тайным голосованием.
2. Статья 17, определяющая комиссии по проведению референдума дополняется следующей формулировкой:
«В случае совпадения сроков и времени проведения референдума Удмуртской Республики с выборами в федеральные органы власти функции территориальных и участковых комиссий по проведению референдума Удмуртской Республики осуществляют соответствующие избирательные комиссии по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принимаемому на основании обращения Избирательной комиссии Удмуртской Республики, согласованного с Государственным Советом и Правительством Удмуртской Республики».
3. Часть 1 статьи 33 дополняется следующим текстом: «При проведении референдума Удмуртской Республики одновременно с выборами в федеральные органы государственной власти голосование проводится в установленные федеральным законом время».
4. Часть 4 статьи 36 излагается в следующей редакции: «Центральная комиссия референдума признает решение принятым на референдуме Удмуртской Республики, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании»4.
Таким образом:
1. Оставлены старые нормативы для принятия решений об изменениях Конституции Государственным Советом УР.
2. Существенно снижен порог для принятия решения на референдуме.
3. Снято требование Конституции об обязательном тайном голосовании при вынесении того или иного вопроса на референдум.
4. Снято выделение особого режима для внесения поправок в первую и во вторую главы Конституции (там определяется государственное устройство УР).
Иначе говоря, изменение 116 статьи Конституции и закона о референдуме направлено на упрощение процедуры внесения поправок в Конституцию.
1.2 Возможные сценарии развития событий
Во многом дальнейшее развитие конституционного процесса зависит прежде всего от выбора, который сделает население 26 марта. Снижение планки для принятия решения на референдуме свидетельствует о консолидированном желании региональной элиты избежать прямого вмешательства федеральной власти в строительство властных институтов в регионе, которые могут привести к кадровым переменам. Трудно предположить, какова может быть реакции Москвы на кадровый расклад и правовые решения удмуртской элиты. Даже недосягаемый сегодня рейтинг Путина не дает уверенности в неизбежности его победы. Сам блицкриг Путина - Шойгу в декабре говорит о возможности повторения неожиданных перемен в политической ситуации в России. Обжегшись на «Отечестве», региональная элита боится повторить свои прежние ошибки. Отсюда те недосказанности, которые есть в принятом на восьмой сессии решении.
Одно пока очевидно - стремление господствующей группы, «команды Волкова», ввести в республике президентскую власть, отдельную от правительства, ввести в административно-территориальных единицах вертикаль региональной власти (в виде, например, представителей президента Удмуртии в районах и городах республики). При этом существуют иные взгляды на этот вопрос. К тому же не выяснены позиции и сравнительные силы стоящих за этими позициями групп по вопросу о соотношении полномочий правительства, Госсовета, президента, «иных органов государственной власти», органов местного самоуправления. Всего планируется принять порядка восьмидесяти поправок к Конституции и порядка 28 законов, определяющих систему властных государственных институтов в Удмуртии.
2. ПОЛИТИЧЕСКИЕ СИЛЫ
2.1 Государственный совет Удмуртии.Фракционная структура и соотношение сил
Фракционная структура Государственного совета выглядит сегодня следующим образом.
«Промышленники и предприниматели» — 38 депутатов. Это самая крупная фракция удмуртского парламента, на которую опирается «команда Волкова». Сегодня нельзя говорить, что окружение высшего должностного лица республики опирается лишь на «административную партию». «ПиП» представляют прежде всего интересы директората ВПК.
«Аграрии и горожане» — 18 депутатов. (При регистрации было 20). Это традиционная (с 1996 года) оппозиция курсу Волкова, восходящая к «самоуправленцам», формирующаяся «ижевско-воткинской» и «южной» группой. Главные персоны — Анатолий Салтыков (мэр Ижевска), Валерий Фридрих (мэр Воткинска), Валентин Тубылов (президент Всеудмуртской ассоциации «Удмурт Кенеш»).
«Единство» — 21 депутат. Формируется «прикамской» группой. Ядро составляют также представители группы «АСПЭК» и близких к ней структур. Фракция лавирует между «ПиП» и «Аграриями и горожанами», стремясь захватить господствующие высоты в удмуртской политике, используя сложившуюся после отставки Ельцина и победы в Удмуртии «Единства», политическую конъюнктуру. С этой фракцией, в силу ее «самостийной» стратегии, значительной численности и весомых политических ресурсов вынуждены считаться остальные политические силы и использовать вес «Единства» для достижения своих целей. Здесь возникает широкое поле деятельности для политических торгов и неформальных соглашений с новой для Удмуртии политической силой.
«Коммунисты Удмуртии» — 10 депутатов (с «сочувствующими» — 18). После апреля 1999 года особой активности не проявляли, оставаясь на периферии политической жизни.
Региональное «Единство» — новый фактор политической жизни Удмуртии
Учредительная конференция региональной организации «Единства» состоялась 3 февраля 2000 года совершенно неожиданно. Первоначально конференция планировалась на 23 января, однако удмуртские «медведи» ограничились пресс-конференцией с московскими представителями — депутатами Государственной Думы Владимиром Коптевым-Дворниковым («Поколение свободы») и Абдул-Вахедом Ниязовым («Рефах»). Собравшие пресс-конференцию заявили, что конференция откладывается из-за того, что принято решение в Удмуртии создавать самостоятельное отделение с юридическим лицом и теперь потребовалось переделывать учредительные документы. 18 января прошла конференция, учредившая ижевское городское отделение. Во главе его стал депутат Госсовета Сергей Беркутов.
Надо сказать, что проведение пресс-конференций, на которых представители фракции «Единства» удмуртского Госсовета комментируют практически каждый свой шаг, пожалуй, самый излюбленный прием пропаганды и рекламы у местных «медведей». Кстати, москвичи на пресс-конференции 23 января отмечали, что в Удмуртии «Единство» было создано еще до московского (имелась в виду фракция Госсовета). Отмечали москвичи и то, что у удмуртских коллег есть чему поучиться. Надо сказать при всем при том, что депутаты фракции «Единства» (во многом совпадающие с лобби «АСПЭК») шли к созданию движения достаточно давно. «АСПЭК» начал «захват» политических высот в различных районах республики, проводя на значительные посты местного самоуправления своих людей. Так, например, произошло в Камбарском районе, где после выборов органов местного самоуправления в июле 1998 года главой администрации района на некоторое время стал ставленник «АСПЭК» Владимир Шаимов. Последнего отстранили от должности районные депутаты, но этим не был снят вопрос о присутствии «АСПЭК» в руководстве района.
В различных представительных органах власти «АСПЭКом» были созданы фракции и группы, деятельность которых координируется. Венцом такого строительства стало создание фракции в республиканском парламенте и ее фонда, где были аккумулированы некоторые средства для работы фракции. Это стало новинкой в удмуртской политике.
Создание некоего движения или партии в Удмуртии «АСПЭКом» предчуствовалось еще в 1998 году. Однако все это было реализовано только в 2000 году.
Состоявшаяся 3 февраля республиканская конференция регионального «Единства» избрала председателем Общественного совета движения Николая Хохлова, заместителя председателя Правительства Удмуртской Республики.
ХОХЛОВ Николай Иванович родился в 1947 году в селе Краснофлотец Ельниковского района Мордовской АССР. Русский. Образование высшее. Закончил МГУ. В 1971 году работал инженером-технологом на Челябинском заводе измерительных инструментов. После службы в СА был мастером на Саранском литейном заводе "Центролит". С 1947 года - на Сарапульском заводе "Элеконд". работал инженером, старшим инженером, начальником бюро, главным энергетиком, заместителем, главным инженером этого предприятия. В 1988 году назначен генеральным директором ПО "Элеконд" (с 1993 года ОАО "Элеконд"). Ему присвоены звания "Заслуженный работник электронной промышленности Российской Федерации", "Заслуженный работник машиностроения Удмуртской Республики". 14 мая 1999 года, на первой сессии Государственного Совета второго созыва назначен заместителем Председателя Правительства Удмуртской Республики.
Председателем исполкома движения стал Энвиль Касимов, депутат Государственного совета. (В последнее время Э.Касимов стал известен в республике как политтехнолог. Еще несколько лет назад он был известен как художник, исповедующий в искусстве что-то близкое этнофутуризму. Затем стал редактором газеты «Городской стиль» (менее чем через год закрылась). Потом Касимов «исчез» и о нем ничего не было слышно. Появился он на выборах в Госсовет в апреле 1999 года и неожиданно стал депутатом.) Заместителем предисполкома стал бывший воин-афганец Равиль Гатаулин.
Завершающим шагом в создании регионального «Единства», думается, должно стать создание штаба по поддержке кандидатом в президенты России Владимира Путина. По некоторым внешним признакам можно судить об острой закулисной борьбе за причастность к руководству и к созданию штаба. Лидером госсоветовской фракции «Единство» Виктором Хорошавцевым (президентом «АСПЭК») на одной из пресс-конференций в январе было дано понять журналистам, что региональное «Единство» в своей политической борьбе, в том числе и на выборах Президента России, ближе к Анатолию Салтыкову, Николаю Ганзе и старается дистанцироваться от Александра Волкова. Похоже, что именно между последним и «АСПЕКом» (В.Хорошавцевым) сегодня происходит соперничество за доступ к и.о. президента. Пока неясно, кто из них оказался ближе.
1. Автор цитируемого нами репортажа А.Петров отмечает противоречивость позиции А.Салтыкова. Критикуя республиканские власти за попытки в том или ином виде ввести административную вертикаль, в Ижевске он организует управление районами именно так. Главы районных администраций в столице республики назначаются и освобождаются мэром.
2. Было: Поправка к Конституции считается принятой, если за нее проголосовало не менее двух третей депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики, а при проведении референдума - более половины граждан, принявших участие в референдуме, но не менее одной трети от числа зарегистрированных избирателей.
3. Было: "Поправки в первую и вторую главы Конституции принимаются тремя четвертями голосов депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики, а при проведении референдума - двумя третями голосов граждан, принявших участие в референдуме, но не менее половины от числа зарегистрированных избирателей.
4. Было: "Центральная комиссия референдума признает референдум Удмуртской Республики состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме Удмуртской Республики".
Источники:
1. Андрей Петров. Без права на права. // Перекресток. - Ижевск, 2000 - 21 января - №2.
2. Удмуртская правда - Ижевск, 2000 - 25 января - №10.
3. Михаил Шмырев. Госсовет XXI века. // День - Ижевск, 2000 - 26 января - №10.
Политический мониторинг, №1 (96)
© Международный институт гуманитарно-политических исследований